Первый и последний демократический Ленсовет
Весенние выборы 1990 года депутатов Ленсовета были не только первыми демократическими в нашем городе, но и, вне всякого сомнения, самыми честными. Ведь уже отсутствовал партийный диктат и еще не пришла пора господства денежных мешков и "грязных" избирательных технологий. Добавим к этому искреннюю заинтересованность избирателей, которые в те времена охотно ходили на выборы. Из четырехсот депутатских мандатов львиная доля досталась демократам советской поры, наивно верившим в то, что с началом рыночных реформ, суть которых тогда мало кто понимал, настанет всеобщее благоденствие. 129 мест завоевали кандидаты Ленинградского народного фронта (ЛНФ), а 98 достались блоку "Демократические выборы-90". Коммунистов, явных и тайных, в демократическом Ленсовете оказалось не более 80-90 человек.
Однако попытка воплотить в жизнь до боли знакомый лозунг "Вся власть советам"! очень быстро продемонстрировала недееспособность этой модели власти. Формально Ленсовет был вправе принимать к рассмотрению и решать любой вопрос, имеющий отношение к городу на Неве. Однако реальные властные рычаги тогда еще находились у структур КПСС. К тому же многие решения по Конституции приходилось согласовывать с "центром", где даже на закате горбачевской перестройки мало что изменилось. Все это наглядно проявилось в, пожалуй, самом ярком эпизоде весны 1990-го, когда группа депутатов Ленсовета добилась предоставления эфира следователю Николаю Иванову, обнародовавшему компромат на всесильного Егора Лигачева. Акция обернулась грандиозным скандалом всесоюзного масштаба с возбуждением уголовного дела по обвинению в попытке захвата телецентра, которое, впрочем, затем благополучно было спущено на тормозах. Так главной и единственной питерской власти продемонстрировали, что она не контролирует даже вещающее на полстраны городское телевидение.
Почти четыре сотни депутатов долго не могли избрать даже собственного руководителя. Многие ленсоветовские демократы стали еще и российскими депутатами, а оставшиеся очень быстро разбежались по различным фракциям, лидеры которых (Петр Филиппов, Марина Салье и другие) открыто враждовали между собой. Началась битва за власть и в двадцати шести образованных депутатских комиссиях, которые функционально во многом дублировали друг друга. В качестве спасителя решено было пригласить Анатолия Собчака, получившего широкую известность по выступлениям на съездах народных депутатов СССР. Он спешно доизбрался в Ленсовет по одному из вакантных округов и ужу 23 мая занял председательское кресло. Тогда никому и в голову не могло придти, что именно Собчаку суждено стать могильщиком Ленсовета:
Уже к осени 1990 года весь город говорил о конфликте Собчака не только с депутатским большинством, объединившимся вокруг фракции ЛНФ, но и с новым председателем Ленгорисполкома Александром Щелкановым. Причиной тому стали не столько личные амбиции всех сторон (хотя и в этом недостатка не было), столько в порочности той модели власти, которая оказалась пустышкой вне руководящей роли КПСС. Гладко все выглядело лишь на бумаге. За первый год работы Ленсовет провел 9 сессий и принял 382 решения. Однако значительная их часть носила характер политических резолюций, а такие, как формальное объявление Ленинграда зоной свободного предпринимательства (6 октября 1990 года) или попытка "отпуска" цен на предметы не первой необходимости, в итоге остались пустой декларацией. Громоздкий Ленсовет, депутаты которого за редким исключением осуществляли свою деятельность "без отрыва от производства", не мог эффективно управлять городом. Решение об учреждении поста мэра все участники конфликта приняли, как меньшее из зол. С избранием на эту должность Собчака закончилась не только чиновничья карьера популярного в родном городе Щелканова, но и декларативное всевластие Ленсовета.
Лишь в дни ГКЧП Ленсовет вновь приковал к себе внимание. Его новый председатель Александр Беляев наряду с мэром Собчаком стал живым олицетворением сопротивления путчу, а Мариинский дворец на время превратился в резиденцию не только городских парламентариев, но и в оплот демократических сил. Однако вскоре после путча Собчак со своей командой перебрался в Смольный, и противостояние исполнительной и представительной власти города возобновилось с новой силой. Уже в декабре 1991 года самая влиятельная депутатская фракция ЛНФ заявила о переходе в оппозицию к Собчаку, а еще через несколько месяцев предложила выразить ему недоверие, которое все равно не имело бы никакой юридической силы. Как и большинство решений Ленсовета.
Нельзя сказать, что руководство Ленсовета не предпринимало попыток реформирование его структуры. В январе 1992 года был создан малый Совет, в состав которого было избрано 38 депутатов. Собственно говоря, он стал прототипом действующего на постоянной основе городского парламента. За первый год работы малый Совет провел 49 заседаний и принял решений больше, чем "большой" за 9 сессий. При этом упразднить ставший ненужным президиум Ленсовета догадались лишь в апреле 1993 года.
В отсутствие петербургского Устава две основные властные ветви города прямо-таки были обречены на противостояние. Собчак пытался управлять городом при помощи распоряжений и других нормативных актов. Депутаты не обладали правом принятия местных законов, но с лихвой пользовались правом отменять решения мэра. Нескончаемые судебные тяжбы до предела накалили отношения между Смольным и Мариинским дворцом. Собчак клял на всех углах "бездельников из Ленсовета", а те не без ехидства корили в правовых огрехах мэра-юриста. К сожалению, пик этого противостояния выпал на самые тяжелые годы реформ - 1992-й и 1993-й.
Развязка наступила осенью 1993 года. В общероссийском политическом конфликте Собчак поддержал президента Ельцина, а Ленсовет принял сторону Хасбулатова-Руцкого. После разгона Верховного совета такая же участь постигла и представительные органы власти других уровней. 16 ноября 1993 года мэр Собчак предложил Ленсовету досрочно прекратить свои полномочия, но получил решительный отказ (за - 13, против - 230, воздержались 24). Одновременно депутаты наметили провести свои выборы в марте следующего года, обратились к главам исполнительной власти Петербурга и Ленинградской области с предложением провести опрос населения об объединении двух субъектов РФ и, одобрив в первом чтении проект реформы управления городом, поручили доработку этого документа малому Совету. Однако 29 ноября мэр издал распоряжение о прекращении деятельности малого Совета. Парламентарии, заручившись поддержкой городской прокуратуры, обратились в суд. Точку в этом противостоянии поставил президентский указ от 21 декабря 1993 года, согласно которому Ленсовет подлежал роспуску, а мэру было предписано организовать выборы Городского собрания.
Вряд ли справедлива чересчур резкая оценка Анатолия Собчака, утверждавшего, что "депутаты Ленсовета нанесли городу больше вреда, чем могли бы нанести специально заброшенные диверсанты". Гораздо ближе к истине депутат Леонид Романков: "Ленсовет стал экспериментальным полем, на котором выросло целое созвездие замечательных парламентских талантов, впоследствии достойно представлявших и представляющим Санкт-Петербург на российском уровне". Хотя Ленсовет являлся историческим осколком советской системы, не мог быть полноценным парламентом и работал в экстремальных социально-политических условиях.
Городское собрание стало Законодательным
В "Положении о системе органов государственной власти г. Санкт-Петербурга", составленном Собчаком, были определены и организационные основы городского парламента. Его численный состав - 50 депутатов, срок полномочий - 2 года, пленарные заседания - раз в неделю. На постоянной основе должны были работать только председатель и два его заместителя, тогда как другие депутаты, по замыслу мэра, не освобождались от основного рода своей деятельности. Вместе с тем в отличие от Ленсовета Городское собрание наделялось правом принимать обязательные для исполнения петербургские законы и, следовательно, становилось полноценным региональным парламентом.
Весной 1994 года в борьбе за 50 депутатских мандатов приняли участие 749 кандидатов. Однако из-за апатии избирателей, вызванной дальнейшим снижением жизненного уровня людей и противоборством властей на всех уровнях, выборы, фактически, сорвались. Не помогло даже искусственное продление голосования на целые сутки. Слишком высокая планка минимально необходимой явки избирателей (25%) была преодолена лишь в половине округов. Поскольку для начала работы требовалось избрание по крайней мере 34 депутатов, Городское собрание полгода не могло принимать не только законов, но и официальных решений. Однако избранные депутаты не теряли времени зря и помимо работы в округах подготовили важнейшие регламентные документы.
К концу ноября были избраны 49 из 50 парламентариев. Контрольного пакета голосов не оказалось ни у выдвиженцев городской администрации, ни у одной из политических партий. Уже на первом заседании городского парламента было решено переименовать Городское собрание в Законодательное собрание. Тем самым депутаты дали всем понять, на чем собираются сконцентрировать свои усилия.
Довольно быстро, уже 5 января 1995 года, был избран председатель ЗакСа. Им стал Юрий Кравцов, возглавлявший в Ленсовете комиссию по вопросам законодательства. Он изначально считался компромиссной политической фигурой, которая умеет ладить со всеми. Чуть позже были сформированы депутатские комиссии и координационные группы, а затем избраны два вице-спикера - Сергей Миронов и Виктор Новоселов. Первый из них курировал экономическое законодательство, второй - социальное. Кравцов оставил за собой вопросы правопорядка и руководство аппаратом ЗакСа. Руководители петербургского парламента в числе первоочередных задач назвали разработку и принятие Устава города, системы местного самоуправления, закона о региональных выборах, а также самых различных налоговых и бюджетных документов.
Оперативно заполнить нетронутую законодательную целину оказалось не просто. Из-за хронических конфликтов депутатского большинства с мэром, львиная доля принятых городскими парламентариями законов возвращалась из Смольного в Мариинский дворец без подписания. Преодолевать вето двумя третями голосов удавалось крайне редко. В результате многие важные для города законодательные инициативы после многомесячных дебатов "уходили в отвал", а очередной петербургский бюджет обычно принимался уже в разгар финансового года.
Тем временем двухгодичный срок полномочий ЗакСа стремительно подходил к концу, но весной 1996 года две ветви городской власти провернули взаимовыгодную политическую комбинацию. Собчак добился от петербургских парламентариев, как ему казалось, выгодного для себя совмещения губернаторских выборов с президентскими, и в свою очередь не стал мешать им продлить депутатские полномочия до конца 1998 года. Однако на выборах он проиграл своему заместителю Владимиру Яковлеву. "Пересменка" в Смольном на первых порах привела к принципиально иным взаимоотношениям в сфере законотворчества. Новый "финансовый" вице-губернатор Игорь Артемьев, до этого возглавлявший бюджетно-финансовую группу ЗакСа, смог в кратчайшие сроки перестроить петербургский бюджетный процесс. В результате главный финансовый документ города не только стал приниматься своевременно, но и уже не был дефицитным. Параллельно было принято несколько принципиально важных законов, регламентирующих весь бюджетный механизм, от его разработки до отчета об исполнении. Правда, не обошлось и без довольно значительной ложки дегтя: в качестве "отступного" законодатели сохранили так называемый депутатский резервный фонд стоимостью в 2% от расходной части городского бюджета, созданный в период предвыборной торговли Собчака весной 1998 года.
Фиаско завершилась и попытка внедрения специфической системы местного самоуправления. Поделив летом 1997 года наш город на 111 муниципальных образований, петербургские власти не собирались передавать этим территориям ни значительных объектов собственности, ни серьезных полномочий. Первые же выборы в муниципальные советы с треском провалились: из-за низкого процента явки избирателей в 79 округах депутаты не были избраны. И хотя затем вакансии с грехом пополам были заполнены, муниципалы в нарушение конституционных норм оказались всецело зависимыми от городских и районных чиновников.
Зато ЗакС первого созыва с полным основанием может поставить себе в заслугу принятие городского Устава - петербургской мини-Конституции. Работа над ним велась по двум направлениям. Своеобразными кирпичиками будущего Основного закона северной столицы становились ранее принятые законы - о системе органов государственной власти Петербурга, городском правительстве, структуре администрации, питерской судебной власти, порядке принятия правовых актов, бюджете, собственности, инвестициям и т.д. Параллельно спорные вопросы утрясала рабочая группа, в которую входили представители Смольного и депутатского корпуса. 14 января 1998 года на очередном заседании ЗакСа Устав Санкт-Петербурга был принят квалифицированным большинством в 34 голоса. Это кроме всего прочего означало, что губернатор не вправе воспользоваться правом вето, а, следовательно, Устав стал полноправным и самым главным законом нашего города.
Губернатор Яковлев был взбешен. За вычетом словесной шелухи его в Уставе не устраивали две вещи. Во-первых, закреплялся баланс исполнительной и законодательной ветвей города. А, во-вторых, Яковлев не смог добиться права принимать "нормативные акты законодательного характера", иными словами, не только накладывать вето на депутатские законы, но и издавать собственные правовые акты. За такое "безобразие" кто-то должен был ответить. В качестве жертвы был выбран Юрий Кравцов. 2 апреля после почти двухмесячной "осады" ориентированным на Смольный депутатам удалось добиться его смещения. Победа оказалась поистине пирровой. Особенно для горожан, которые из-за длительного депутатского противостояния и постоянного срыва пленарных заседаний ЗакСа так и не дождались принятия многих жизненно важных законов. Особенно в сфере социальной защиты, в которой многие петербуржцы крайне нуждались после общероссийского дефолта 1998 года. Под угрозой срыва оказалось даже принятие нового петербургского бюджета. Если бы не посреднические усилия вице-спикера ЗакСа Сергея Миронова, Петербург вошел бы в 1999 год без основного финансового закона.
Деятельность ЗакСа первого созыва трудно оценить однозначно. Родившийся в неимоверных муках петербургский парламент прожил на два года больше отведенного ему мэром срока. За это время был заложен неплохой законодательный фундамент почти во всех сферах городской жизни. Однако ЗакС мог сделать гораздо больше, если бы оказался менее восприимчив к "влиянию извне".
Депутаты вошли в "группу риска"
Выборы депутатов ЗакСа второго созыва уже прошли не по повелению мэра, а по петербургскому закону. Однако, как ни странно, от этого предвыборной грязи не стало меньше. Скорее наоборот. У многих кандидатов во время избирательной кампании объявились однофамильцы-двойники. Черный пиар нескончаемым потоком лился со страниц газет, радиопередач, телеэкранов. Избирателей окончательно сбило с толку тиражирование двух соперничающих предвыборных списков - "петербургского" (прогубернаторского) и "антикриминального" (демократического). Примерно пополам оказался расколот и избранный в декабре 1998 года новый депутатский корпус.
Хотя первое пленарное заседание ЗакСа второго созыва состоялось 6 января 1999 года, его структуру удалось согласовать лишь в апреле. Помимо положенных по городскому Уставу двух депутатских комитетов (по законодательству и бюджетно-финансового) и семи постоянных комиссий появились и так называемые профильные комиссии. Еще хуже обстояло дело с избранием руководителей. Лишь 7 июня 2000(!) года в результате пакетного соглашения спикером ЗакСа стал Сергей Тарасов, а его заместителем - Сергей Миронов. Первый из них известен своей близостью к губернатору Яковлеву, второй много лет находится в непримиримой оппозиции к Смольному. Лишь осенью 2000 года еще одним вице-спикером был избран Константин Серов. Его политическая судьба была весьма характерна для обитателей Мариинского дворца: начинал Константин Николаевич как последовательный апологет губернатора, но к концу депутатского срока объявился в стане антисмольнинской оппозиции. А некоторые его коллеги, в первую очередь те, кто баллотировался от "Блока Юрия Болдырева", проделали прямо противоположную политическую эволюцию.
Заниматься в течение полутора лет полноценным законотворчеством без председателя и его заместителей - занятие не очень благодарное для властного органа. Многое зависело от того, кто председательствовал на том или ином заседании. По большей части эта честь доверялась бессменному старейшине ЗакСа Владимиру Гольману, который намного привлекательнее выглядит в роли тамады, нежели знатока и блюстителя депутатского регламента. Да и ситуация с кворумом (вернее, с его отсутствием), несмотря на то, что депутаты ЗакСа второго созыва в отличие от предшественников работают на постоянной основе, оставляет желать лучшего.
Работе городского парламента второго созыва постоянно мешали и политические разборки. Осенью 1999 года ЗакС оказался надолго втянут в рассмотрение навязанного Смольным законопроекта о совмещении губернаторских выборов с Думскими. Помимо самозахвата председательского кресла и голосований поддельными электронными ключами дело дошло до банального дебоша. Председатель депутатского бюджетно-финансового комитета Сергей Никешин дважды врезал ногой по причинному месту главе комиссии по местному самоуправлению Анатолию Кривенченко:
Доказательств того, что профессия питерского законодателя становится все более опасной, хоть отбавляй. В октябре 1999 года в своей машине был взорван Виктор Новоселов, имевший стойкую репутацию серого кардинала ЗакСа. Не прошло и месяца после этой трагедии, как перестало биться сердце депутата Михаила Пирогова, который еще со времен последнего Ленсовета считался одним из самых работоспособных парламентариев и исключительно порядочным человеком. Весной 2000 года острая сердечная недостаточность вкупе с повышенным вниманием к его персоне прокуратуры свела в могилу Владимира Сняткова. Еще трем депутатам ЗакСа не удалось заречься от тюрьмы. Юрий Шутов "парится на нарах" уже без малого четыре года. Сергей Шевченко провел в следственном изоляторе несколько месяцев, получил за вымогательство 7,5 лет (условно) и вынужден был сложить с себя депутатские полномочия. В "Крестах" побывал и Алексей Ковалев, подозревающийся в расхищении своей доли депутатского резервного фонда.
Справедливости ради надо сказать, что некоторые ЗакСовцы пошли на повышение. Сергей Миронов был делегирован в Совет Федерации, где очень скоро занял председательское кресло. На посту вице-спикера ЗакСа его сменил Вадим Тюльпанов, который в политическом плане более всего напоминает киплинговскую кошку, которая гуляет сама по себе. Константин Севенард использовал петербургский парламент в качестве трамплина для прыжка в думское кресло. Наконец Андрей Корчагин за свои законодательные подвиги (едва ли не главным из них является хронический конфликт с мариинской примадонной Натальей Евдокимовой) удостоился от губернатора поста главы администрации Невского района. Можно только порадоваться за успешное продвижение по карьерной лестнице некоторых обитателей Мариинского дворца. Зато остальным нужно от души посочувствовать: не только заниматься полноценным законотворчеством, но даже регулярно собирать кворум при такой текучке кадров с каждым разом становилось все труднее.
Наладить ритмичный законодательный процесс мешало и еще одно немаловажное привходящее обстоятельство. Начиная с 2000 года федеральный "центр" все более придирчиво присматривается к региональному нормотворчеству. Не секрет, что за годы "парада суверенитетов" субъекты РФ преуспели в перетягивании на себя одеяла власти. Петербург не стал исключением. Поэтому не удивительно, что количество прокурорских протестов с предписанием исправить нормы того или иного закона в Мариинском дворце постоянно пополняется. Буквально на каждом заседании ЗакСа депутатам приходится либо соглашаться со справедливостью очередного протеста, либо вносить конкретные поправки. К сожалению, вокруг этой процедуры то и дело затеваются недостойные политические игры. Вот лишь один пример: прокуратура признала незаконным наличие в структуре жилищно-коммунальных платежей ставки за санитарное содержание придомовой территории. Депутаты внесли соответствующую законодательную правку, но губернатор с ней не согласился, и все мы оплачивали опротестованную ставку до тех пор, пока наконец городская администрация ни "запрятала" ее в другую, не противоречащую закону. При этом чиновники, народные избранники, да и прокурорские работники делали вид, что так и должно быть.
Подводить окончательные итоги деятельности ЗакСа второго созыва вроде бы еще преждевременно. Чем черт не шутит, вдруг питерские парламентарии возьмут и напоследок засыпят горожан долгожданными законотворческими подарками! Например, новыми целевыми социальными программами, такими как "Молодежь Санкт-Петербурга", "Дети-инвалиды", "Семейная политика", "Профилактика наркозависимости" и т.п., которые с некоторых пор стали своеобразной визитной карточкой ЗакСа. И все-таки надежд на решительный законодательный прорыв действующие парламентарии не оправдали. Даже серия полезных законов депутата Никиты Ананова о стратегическом планировании фактически оказалась не востребована из-за стойкого нежелания губернатора выступать с ежегодным посланием, которое автоматически становилось бы для городских властей руководством к действию. Несмотря на явное нарушение с таким трудом принятого закона, депутаты предпочитают стыдливо закрывать на это глаза. Такая с позволения сказать позиция плохо вяжется с провозглашенной российским президентом диктатурой закона.
