Система назначений превращается в хаос

Известный московский политолог, член правления МЭСП Александр Кынев обнародовал результаты своего исследования "Кризис управления регионами" на очередном мероприятии из цикла "Петербургская политика", организованного в северной столице Центром содействия демократии и правам человека ГЕЛИКС в рамках проекта Межрегиональной электоральной сети поддержки (МЭСП / IRENA) при содействии ЕС. Эксперт показал на примерах, как последовательно и неуклонно деградировала система назначения губернаторов из Кремля. По его оценке, акции протеста, которые вспыхивают сейчас по всей стране, привязаны к тем краям и областям, где одними из первых к власти приходили люди, никогда никем не избиравшиеся. Одновременно разные группы федеральных элит бьются между собой не на жизнь, а на смерть, чтобы протащить своего ставленника на пост главы того или иного региона. "Налицо коллапс системы. По целому ряду позиций она вообще перестает функционировать — в том числе и с точки зрения самих элит", — считает ученый.

Прошли экватор
Свое выступление перед питерской общественностью столичный гость начал с анекдота. "Если говорить об анализе нашей политической действительности и о тех якобы реформах, которые у нас проходят последние два года, то это напоминает историю про поручика Ржевского, когда, не имея возможности искупать коня в шампанском, было предложено искупать кошку в пиве", — провел нелестное сравнение оратор.

Назначение губернаторов на рубеже 2009–2010 годов ознаменовалось двумя символическими событиями, на которые пресса почти не обратила внимания, констатировал эксперт. Перед самым Новым годом президент Марий Эл Леонид Маркелов стал последним руководителем региона, который из категории избранных населением перешел в категорию назначенных Кремлем. На этом избранные губернаторы закончились — на сегодня у нас нет региональных глав, которые имели бы прямую легитимность.

А в начале января произошло еще одно не менее важное событие: в первых числах было принято решение назначить нового губернатора Коми, а буквально через неделю Александр Хлопонин, уйдя на повышение, освободил кресло главы Красноярского края. Республика Коми стала 41-м регионом, где к власти пришел никогда не избиравшийся гражданами губернатор, Красноярский край — 42-м. Регионов у нас 83, таким образом, общее количество субъектов РФ, которыми рулят никогда не избиравшиеся губернаторы, превысило половину (сегодня их количество достигло уже 47).

Всего с начала новой процедуры, когда отменили прямые выборы региональных глав, а это случилось пять лет назад, были приняты решения о назначении 53 новых губернаторов. В нескольких регионах за это время руководители менялись дважды, а в одном (Иркутская область) трижды, напомнил эксперт. Изначально, в феврале 2005 года, были предусмотрены два базовых сценария дальнейшего смены губернаторов: плановое истечение полномочий, после которого руководитель назначается или не назначается на новый срок; и "просьба о доверии" к президенту, которую тот может удовлетворить или не удовлетворить. Как следует из рассказа Александра Кынева, первые два года замены касались в основном истечения полномочий, и трижды по одному разу в год в качестве "порки" образцово-показательно увольняли губернаторов, не имеющих влияния. Однако Кремлю было важно стимулировать глав основных регионов добровольно поменять статус.

Ситуация переломилась летом 2007 года. Подают "на доверие" губернаторы-тяжеловесы — Лужков, Громов, Полежаев, Ишаев, после чего избранными остаются лишь губернаторы второго-третьего эшелона. "Стимулировать стало особенно некого, и система начала показывать все те зубы, которые были априори в ней заложены", — называет вещи своими именами ученый. С августа 2007 года процесс обновления резко усиливается. Массовым становится сценарий добровольной отставки, когда главы регионов по тем или иным официально называемым причинам покидают свои посты, уходя на заслуженный отдых.

В свою очередь, при подборе кандидатов на замену использовались три сценария. Первый — мягкая ротация, когда интересы прежней элиты учитывались в максимальной степени. Это были, как правило, национальные регионы, с которыми центр всегда осторожничал. "Это электоральные плацдармы, с одной стороны, — раскрывает подоплеку эксперт. — И это те территории, конфликтов и дестабилизации на которых центр особенно боится. Страхи, фобии, взаимосвязь элит... Что интересно, именно к этим регионам было больше всего претензий, когда отменяли выборы губернаторов, на них показывали пальцем: "Там грубо нарушают закон", но они-то как раз и не пострадали".

Более жесткое обновление региональной элиты происходило, когда губернатор назначался из того же региона, но из конкурирующей элитной группировки. Это были регионы не самой большой значимости. Правда, некоторые из них являлись этническими, но тамошняя местная власть имела личные плохие отношения с кем-то из федеральной элиты, — например, Тыва или Хакасия, поясняет эксперт. Третий сценарий касался радикального обновления, когда руководитель назначался вообще со стороны, и переход к следующему этапу связан как раз с массовым переизбытком варягов.

В поисках золотого сечения
Анализируя назначения за пять лет, в зависимости от того, кого мы называем варягом (человека, который никогда не жил в этом регионе, или того, кто здесь родился или жил очень недолго, а потом уехал), можно насчитать от 24 до 30 таких руководителей. "Это люди, чужие для региона, естественно, и команды у них такие же, стиль и методы — такие же", — припечатывает Кынев. По его оценке, "отличались они в основном скоростью освоения территории". Одни пытались сформировать некую коалицию, а потом потихоньку выдавливали бывших партнеров, выкручивая гайки не сразу, а постепенно, — как это делал, например, глава Нижегородской области Валерий Шанцев, — и в результате все конфликты воспроизводятся сейчас, спустя несколько лет, резюмирует ученый. Другие начинали с места в карьер — у них даже не было периода адаптации, они сразу назначали на ключевые посты родственников и друзей. "Например, губернатор Приамурья Николай Колесов — впрочем, он в итоге и погорел. Есть и другие чемпионы — скажем, губернатор Архангельской области Илья Михальчук", — перечисляет политолог.

Есть наряду с этим несколько персоналий вроде президента Бурятии Вячеслава Наговицына, которые формировали коалицию с первого дня и пытались сохранить ее как можно дольше, но таких случаев очень мало и, по мнению Александра Кынева, это лишь исключения, подтверждающие правило.

Весной 2008 года картина опять меняется. Ключевым фактором, вызвавшим необходимость коррекции алгоритма назначений, по версии московского представителя МЭСП, стали ситуации в двух регионах, где варяги-губернаторы доработались до того, что спровоцировали на местах конфликты федерального уровня. Центр впервые вынужден был заменить недавно с триумфом назначенных варягов: уже упомянутого Колесова и главу Иркутской области Александра Тишанина (открытый конфликт с местным парламентом, непринятие бюджета, вмешательство прокуратуры, уголовные дела и т. д.). С этого момента политика назначений становится более осторожной. По выражению Александра Кынева, "поздний Путин и ранний Медведев — это попытки выработать базовую стратегию обновления путем поиска золотой середины".

"Оптимальная кандидатура на пост губернатора — грубо говоря, регионал, ставший федералом", — формулирует эксперт. Показательный пример — Валерий Гаевский, который был вице-губернатором Ставрополья, потом стал замполпреда президента в ЮФО, потом — замминистра регионального развития и после этого уже на белом коне возвратился в Ставропольский край губернатором. Сценарий грубого вторжения в регион человека со стороны с тех пор уже не практиковался.

Следующая корректировка уже не только стратегии, но и собственно правил игры была осуществлена весной-летом 2009 года, когда право подбора кандидатов на должность губернатора переходит от полпредов к партии, победившей на региональных выборах. Первым регионом применения стала Свердловская область.

"Что означал переход формирования списков к руководству "Единой России" — разумеется, с учетом интересов групп федеральной элиты? — рассуждает политолог. — Кремль — многобашенный, многоподъездный, в нем есть разные группы влияния, есть публичные и непубличные фигуры… Понятно, что если по какому-то региону есть мнение Самого, то, конечно, все будут подстраиваться, но высочайшее мнение есть по двум-трем-четырем регионам, не более. А по всем остальным… В региональной прессе абсолютно откровенно рассказывают, откуда появляется в списке та или иная фамилия. Читаем челябинские газеты: "Этот от Собянина, этот от Суркова, этот от Христенко". Берем дагестанскую прессу: "Этот от Грызлова, этот от того-то… Притом что официально декларируется наличие неких критериев, рейтингов", — разводит руками ученый.

Война элит, география протеста
С лета прошлого года, по оценке Александра Кынева, никакой внятной стратегии нет вообще, система назначений превращается в хаос. Разные линии лоббирования перекрещиваются, процесс становится почти непредсказуемым, считает он. Раньше, когда список претендентов оглашался, было понятно, что есть победитель, который и будет назначен. И есть заведомые спойлеры, которые присутствуют для галочки. "Теперь разные группы федеральной элиты начинают вести яростную борьбу между собой. Разворачиваются информационные войны, сливы компромата и т. д. И это видно невооруженным глазом практически по всем регионам, по которым шло назначение", — отмечает член правления МЭСП.

Обычной становится коллизия, когда в списке определяется явный фаворит, но в последний момент назначается совсем другой человек. "В Коми уже составляли список новой администрации Васильева, а губернатором назначили Гайзера. В Ямало-Ненецком округе все были абсолютно уверены, что новым руководителем станет Федоров, а наделили полномочиями Кобылкина — молодого человека, который крупнее района ничем в жизни не руководил, — приводит примеры эксперт. — В Челябинской области среди кандидатов было два федеральных замминистра, был зам предыдущего губернатора — выбирай, не хочу. А в результате губернаторское кресло занял мэр Челябинска Юревич — человек сильный, энергичный, но конфликтный по отношению практически ко всей региональной элите и потому считавшийся аутсайдером. Центр за эти годы никогда не назначал губернатора, который повышал бы конфликтность в элите, это было табу!.. В Волгоградской области было уже озвучено на уровне топовых новостей, что губернатором становится вице-спикер Госдумы Валерий Язев, он уже уволил помощников, почти сдал кабинет, и уже делили его портфель… Регион возглавил Бровко".

"Полный винегрет, элита вообще перестает понимать, по каким правилам ведется игра. В регионах начинается ситуация, близкая к панике, никто не знает, как себя вести, к кому ходить, с кем договариваться. При этом в центре запущена установка делать губернаторов крайними: стало принято публично говорить, что руководители на местах работают плохо. То есть, по сути, серьезно барахлит сама система, которую они же и выстроили", — подытоживает автор исследования.

Одновременно с этим, если посмотреть на географию протестов, которые идут по всей стране последние несколько месяцев, то она привязана совсем не к экономическим проблемам. "Нет никаких митингов на КамАЗе, на других крупных производствах, которые не работают или "спят". Акции протеста, совершенно очевидно, привязаны к территориям, где одними из первых к власти приходили люди, которые никогда никем не избирались. Недовольство нарастает лавинообразно, поскольку количество уже перешло в качество. Налицо коллапс системы, — убежден Александр Кынев. — С одной стороны, установка "менять не меняя", с другой — стремление самоутверждаться и демонстрировать свою значимость.

"Из Кремля нам стараются постоянно доказывать, что "мы же все-таки чем-то реально руководим", не просто "кто-то первый, кто-то второй", "кто-то настоящий, кто-то нет"... Все то, что касается управления регионами, оно, на мой взгляд, отражает два эти механизма одновременно. Эти тенденции дополняют друг друга, накладывается кризис… И система по целому ряду позиций вообще перестает функционировать, в том числе и с точки зрения самих элит. В результате она превращается в систему социальных парадоксов, которые, на мой взгляд, через какое-то время в случае их неразрешимости просто приведут к самораспаду системы, и он будет очень неприятен для всех. Без восстановления линии обратной связи между властями регионов и населением никакой нормализации ситуации не предвидится", — заключает эксперт.


Валерия Стрельникова