Механизм публичных слушаний требует ремонта

Действующий механизм публичных слушаний не позволяет гражданам полноценно участвовать в принятии градостроительных решений. Зачастую выносимые на общественное обсуждение проекты содержат множество расхождений с законом или прямых его нарушений. Придать же этим нарушениям вид легитимности, получив "одобрение" на слушаниях, и есть основная задача современного тандема чиновник — инвестор.

Эти и другие аспекты несовершенства современной системы публичных слушаний при регулировании градостроительной деятельности были рассмотрены на минувшей неделе в Общественной палате при Президенте РФ.

Итогом встречи стало решение о создании рабочей группы, которой предстоит собрать воедино высказанные экспертами замечания и предложения в рамках подготовки парламентских слушаний по проблемам гарантий прав граждан при утверждении градостроительных проектов и по формированию предложений по законодательным инициативам в этой области.

Председатель комитета Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций Сергей Попов заверил в готовности комитета работать с предложениями общественности по улучшению законодательства. Попов, в частности, высказался в поддержку таких предложений, как запрет на проведение слушаний в мертвый сезон (июль-август), необходимость доработать перечень документов, обязательных к публикации до их проведения, регламентировать работу с замечаниями граждан и разделить слушания в больших городах на несколько уровней (в зависимости от того, касается рассматриваемый вопрос развития района или города в целом).

Председатель комиссии Общественной палаты по экономическому развитию и поддержке предпринимательства Валерий Фадеев призвал "стремиться к учету прав граждан не только в сфере их собственного жилья, но и комфортной среды обитания". Развивая этот тезис, депутат петербургского парламента Алексей Ковалев обратил внимание на исключение из Градостроительного кодекса понятия права на благоприятную среду обитания и отсутствие механизма реализации такого права — что противоречит статье 55 Конституции РФ.

На примере публичных слушаний по "Охта центру" директор ЭКОМ Александр Карпов показал, какие технологии применяются заинтересованными группами при их проведении: от заполнения зала "своими" людьми и приглашенными актерами до подлога документов и представления перегруженных специальными терминами профессиональных документов, не понятных рядовым гражданам.

Прозвучали также предложения отстранить исполнительную власть (как заинтересованную сторону) от организации публичных слушаний, повысить ответственность экспертов, осуществляющих оценку проектов, и ввести практику проведения экспертных круглых столов по итогам публичных слушаний, а тематику последних расширить — сделав обязательными и слушания по вопросам изменения статуса объектов культурного наследия.

Свой анализ систематических нарушений закона, допускаемых в северной столице при осуществлении градостроительной деятельности, представило Общественной палате петербургское движение "Живой город". Основные тезисы поданной живогородцами аналитической записки сводятся к следующему.

"1) Публичные слушания — демократическая процедура, направленная на поиск баланса интересов и выработку условий учитывающего эти интересы общественного договора; органы госвласти обязаны создать равные условия для участников слушаний, следить за исполнением законодательства и добросовестно зафиксировать результат обсуждения. Однако на деле чиновники скорее обслуживают интересы застройщика. Они "не замечают" противоречий заявленных застройщиком параметров объекта действующим нормативам и отказываются привести их в соответствие закону, когда такие требования поступают от бдительных граждан. Нередко протоколы слушаний подтасовываются, под надуманными предлогами из них исключаются (не учитываются в заключении) поступившие объективные замечания. И это при том, что основная масса замечаний граждан описывает допущенные как в самом проекте, так и в ходе его обсуждения нарушения закона и своих прав. Этим граждане берут на себя несвойственную им роль юридического фильтра, которую обязаны играть соответствующие органы исполнительной власти. Организаторы слушаний, чиновники районных администраций за манипуляции результатами слушаний не несут перед гражданами никакой ответственности. Выборные органы местного самоуправления Петербурга лишены полномочий по принятию решений в области утверждения проектов планировки и межевания. По сути, в Петербурге слушания выродились в ознакомление граждан с намеченным строительством как с неотвратимым событием. Так, глава администрации Красногвардейского района Мария Щербакова на суде по слушаниям о предоставлении ОДЦ "Охта" разрешения на отклонение заявила, что результаты слушаний "не затрагивают прав или обязанностей истца и, таким образом, не нарушают его гражданские права", а "состоявшиеся публичные слушания — лишь способ информирования жителей ... о готовящемся градостроительном решении". Необходимо детально разработать процессуальную сторону проведения общественных слушаний, более ясно и четко закрепив в законодательстве их место, значение и процедуру.

2) Многие исследователи сходятся в том, что современный Петербург развивается хаотично, а в существенном ряде случаев появление новых зданий нельзя квалифицировать как акты развития города. Его планировочная структура деградирует, среда перенаселяется, инженерная инфраструктура не развивается, а уплотнительные новострои паразитируют на старых сетях. Причиной этого эксперты называют принципиальные противоречия земельного и градостроительного законодательств. В Петербурге в массовом порядке используются способы, предлагаемые земельным законодательством, при принципиальном игнорировании градостроительных аспектов. Происходит волюнтаристское, абсолютно ничем не обоснованное появление на карте города требуемых земельных участков — там, где это нужно инвестору и столько, сколько ему нужно.

Необходимо гармонизировать земельное и градостроительное законодательство, перенести акцент на градостроительное законодательство в отношении городской территории, придать ему соответствующую значимость в вопросах развития планировки городов и их среды.

3) При решении судьбы территории существующей застройки, в том числе жилой, администрация Санкт-Петербурга берет на себя всю полноту прав и распорядительных функций, не неся никакой ответственности за последствия принимаемых решений. В массовом порядке на фактических территориях общего пользования, на территориях фактического землепользования многоквартирных домов без разработки проектов планировки и межевания выделяются земельные участки, которые передаются под новую застройку. Поскольку это происходит без разработки планировочной документации, то публичные обсуждения по ней не проводятся. Соответственно, гражданам не предоставляется возможность заявить свои права на благоприятные условия жизнедеятельности, на охрану своего имущества и на имущество как таковое. При этом предоставление застройщикам земельных участков часто происходит за счет изъятия земель общего пользования, невзирая на тот факт, что в отношении этих земель у граждан есть права — право общего пользования. Но его нарушение административными органами не признается, право общего пользования от лица государства фактически вообще никто и никак не защищает. Следует сказать, что градостроительное законодательство имеет серьезный ущерб именно в части регулирования системы объектов общего пользования. Понятие "территории общего пользования" упомянуто в Градостроительном кодексе лишь один раз, и то только для того, чтобы определить термин "красная линия". В Градостроительном кодексе говорится о территориях общего пользования, в Земельном кодексе (также единожды) — о земельных участках общего пользования, в другом законе — о местах общего пользования. Единого термина нет, нет определения и толкования.

Установленный законом запрет на приватизацию земель общего пользования обходится по обкатанной схеме: земельный участок передается в долгосрочную аренду; арендатор, получая право "развивать" его в соответствии с видами разрешенного использования, может застроить этот участок — как это было, допустим, на Рыбацком пр.,18, где на месте парка должны появиться шесть многоэтажек.

При этом упорно игнорируются нормативы по озеленению, количеству парковочных мест, инсоляции.

Строительство на арендованном земельном участке, фактически являющемся территорией общего пользования, влечет нарушение прав третьих лиц — граждан, что вызывает их протесты.

4) Несмотря на нормы ЖК РФ, согласно которым к общей долевой собственности относятся чердаки и земельные участки многоквартирных домов, в Петербурге наблюдаются постоянные попытки со стороны правительства города или при его активном содействии изъять у граждан эту собственность.

Позиция должностных лиц по данному вопросу следующая: якобы чердак всегда принадлежал государству, а оно, государство, распорядилось им (передало третьим лицам) по своему произволу. Возникает вопрос: для отправления каких функций государству потребовался чердак многоквартирного дома? Правовым основанием отъема служит Распоряжение Правительства СПб от 19.02.1996 г. №128-р "О реконструкции чердаков и мансард, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, на инвестиционных условиях". Однако игнорируется закон "О приватизации жилищного фонда" в редакции от 29.12.2004 г., где указывается:

"Собственники приватизированных жилых помещений в доме государственного или муниципального жилищного фонда являются совладельцами либо пользователями внеквартирного инженерного оборудования и мест общего пользования дома". Чердак является таким местом — что подтверждено ст. 36 Жилищного кодекса. Кроме того, игнорируется определение ВС РФ от 25.12.2000 г. по делу №78-г00-61 об оставлении без изменения решения Санкт-Петербургского городского суда от 13.09.2000 г. №3-107/2000, подтвердившего право собственников помещений на чердаки.

5) Согласно ч.1 ст. 36 ЖК РФ, собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке. Границы и размер участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности и положениями ст. 39 Закона "О государственном кадастре недвижимости". Местоположение границ земельного участка подлежит согласованию с его собственниками и собственниками смежных участков. На практике земельные участки формируются по обрезу фундамента и, как правило, без согласования с собственниками.

6) Во множестве случаев появления агрессивных вторжений новостроек в охраняемой исторической среде имеют место нарушения, связанные с порядком утверждения градостроительной документации. Так, временные градостроительные регламенты застройки территорий, утверждаемые в Петербурге до принятия Правил землепользования и застройки, в подавляющем большинстве не получали согласования органа, уполномоченного отвечать за охрану культурного наследия (как того требует ст. 28 73-ФЗ). Историко-культурные экспертизы носили заказной характер и противоречили принципам их проведения. Должностными лицами игнорировались требования, действующие на период утверждения документации "градостроительных ошибок", инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденная приказом Министерства культуры СССР от 24.01.1986 №33. В частности, нарушение только одного ее пункта — 3.2., где было сказано, что "для обзора памятников и их комплексов необходимо избегать размещения в окружении памятников новых зданий, образующих неблагоприятный для восприятия памятников фон". Что привело к появлению в охраняемых панорамах Петербурга таких признанных градостроительных ошибок (преступлений), как "Монблан", Товарно-фондовая биржа, жилые комплексы на наб. Робеспьера, 2, "Финансист", "Серебряные зеркала", "Аврора", "Империал" у Новодевичьего монастыря. За каждым таким строительством тянется шлейф грубых нарушений законодательства. Все они имеют признаки ст. 222 КоАП РФ — "самострой". На публичных слушаниях по регламенту застройки территории для "Финансиста" жители единогласно выразили протест против высоты здания. Как их услышали, мы видим, глядя на стрелку Васильевского острова.

Существенная часть новых зданий и мансард, возведенных в охранной зоне объектов культурного наследия, не соответствуют режиму этой зоны, где запрещена любая хозяйственная деятельность, не направленная на сохранение и регенерацию (воссоздание) историко-градостроительной среды".

С полным текстом доклада "Живого города" можно ознакомиться здесь.

Татьяна Лиханова