Постановление N042-П по делу о толковании положений пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос Муниципального совета муниципального образования "Полюстрово" о толковании положений, содержащихся в пункте 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга в части применения указанных положений к порядку исчисления сроков полномочий действующего губернатора Санкт-Петербурга. Заслушав сообщения судей-докладчиков В. Г. Ильинской и А. А. Ливеровского, объяснения представителя заявителя, выступления представителей губернатора Санкт-Петербурга и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, показания свидетелей: депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В. А. Калинина, И. П. Михайлова, О. А. Нилова, Л. П. Романкова, С. Б. Тарасова, а также заместителя председателя Административного комитета Санкт-Петербурга -- начальника отдела подготовки проектов правовых актов А. В. Митяниной, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга установил: 1.12 сентября 2002 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос Муниципального совета муниципального образования "Полюстрово" (далее заявитель) о толковании пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга, предусматривающего, что одно и то же лицо не может быть губернатором Санкт-Петербурга более двух сроков подряд, если иное не предусмотрено федеральным законом. Данное положение Устава Санкт-Петербурга, как указывает заявитель, полностью соответствует пункту 5 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее -- Федеральный закон N184-ФЗ), устанавливающему, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд. В запросе отмечается, что аналогичная норма была включена и в статью 27 Закона Санкт-Петербурга от 6 марта 1996 года N25-3 "О системе органов государственной власти Санкт-Петербурга" (далее -- Закон Санкт-Петербурга "О системе органов государственной власти"), то есть до вступления в силу Устава Санкт-Петербурга. Заявитель также обращает внимание на то, что в соответствии с Федеральным законом от 8 февраля 2001 года N3-ФЗ "О внесении дополнения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Федеральный закон N184-ФЗ был дополнен статьей 301, в соответствии с которой определение сроков полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) осуществляется без учета начавшегося до вступления в силу Федерального закона N184-ФЗ срока, на который избиралось лицо, замещавшее на день вступления в силу Федерального закона N184-ФЗ должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В запросе приводится правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в Постановлении от 9 июля 2002 года N12-П по делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 301 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики Саха (Якутия)" (далее -- Постановление Конституционного Суда N12-П), о том, что норма пункта 5 статьи 18 Федерального закона N184-ФЗ, содержащая общий принцип, согласно которому одно и то же лицо не может избираться на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) более двух сроков подряд, вступила в силу 19 октября 1999 года. Конституционный суд Российской Федерации, как отмечает заявитель, также постановил, что субъекты Российской Федерации, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих конституциях и уставах не противоречащее названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки -- продолжается ли исчисление, ранее установленное субъектом Российской Федерации, либо оно начинается после вступления в силу названного Федерального закона. При этом, как указывается в запросе, в Уставе Санкт-Петербурга не содержится в настоящее время и не содержалось ранее норм, регулирующих порядок исчисления сроков полномочий действующего губернатора Санкт-Петербурга. Заявитель полагает, что в Уставе Санкт-Петербурга обнаруживается неопределенность в понимании вопросов о том, избран ли действующий губернатор Санкт-Петербурга на данную должность в мае 2000 года на первый срок или на второй срок подряд, и имеет ли право губернатор Санкт-Петербурга, избранный на указанную должность впервые до вступления в силу Устава Санкт-Петербурга и замещающий данную должность на момент рассмотрения настоящего дела, выставлять свою кандидатуру на очередных выборах губернатора Санкт-Петербурга. По мнению представителя губернатора Санкт-Петербурга, обстоятельства (избрание губернатора Санкт-Петербурга и вступление его в должность), имевшие место до вступления в силу Устава Санкт-Петербурга, не имеют правового значения при применении пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга. Этот вывод основан на том, что Устав Санкт-Петербурга был принят после избрания губернатора Санкт-Петербурга в 1996 году. После очередного (повторного) избрания в 2000 году губернатора Санкт-Петербурга в 2001 году были приняты и вступили в силу изменения в Устав Санкт-Петербурга, вследствие которых был изменен юридический статус и расширен круг уставных полномочий губернатора Санкт-Петербурга. Таким образом, обнаруживается неопределенность в вопросе о том, имеют ли правовое значение для понимания нормы, содержащейся в пункте 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга, обстоятельства (избрание губернатора Санкт-Петербурга и его вступление в должность), имевшие место до введения в действие Устава Санкт-Петербурга. 2. 1. Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В статье 40 Устава Санкт-Петербурга определены, в том числе, требования, предъявляемые к лицу, которое может быть губернатором Санкт-Петербурга. Пункт 2 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга устанавливает, что губернатором Санкт-Петербурга может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом, достигший на день выборов 30-летнего возраста. Пункт 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга определяет ограничение в отношении определенной категории лиц, которые не могут занимать должность губернатора Санкт-Петербурга. Положения пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга относятся к общим принципам организации системы органов государственной власти. Таким образом, исследуемая норма регулирует вопрос, находящийся в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга. Данный вывод соответствует позиции, выраженной в Постановлении Конституционного суда N12-П (абзац третий пункта 2. 3). В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. 2. 2. Уставный суд Санкт-Петербурга при толковании положения пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга учитывает соотношение содержания данной нормы как с действующим федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами Российской Федерации, действовавшими до вступления в силу Устава Санкт-Петербурга. Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 мая 1991 года N1260-1 "О структуре органов управления города Ленинграда" было утверждено Положение о структуре управления города Ленинграда, в части первой пункта 2 которого предусмотрено, что главой исполнительной власти Ленинграда является мэр города. Тем же Постановлением было утверждено Положение о порядке избрания мэра города Ленинграда, в котором (часть четвертая пункта 1) установлено, что один и тот же гражданин не может быть мэром города Ленинграда более двух сроков подряд. Данное Постановление было введено в действие до вступления в силу Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, и, следовательно, согласно части 2 раздела второго Конституции Российской Федерации "Заключительные и переходные положения" должно применяться в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Установленные указанным правовым актом РСФСР, а также Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 года N1562-1 "О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в Ленинграде" полномочия мэра Санкт-Петербурга (до 6 сентября 1991 года -- мэра Ленинграда), позволяют рассматривать должность мэра как должность руководителя исполнительного органа государственной власти Ленинграда (Санкт-Петербурга). В период, когда на основании Указа Президента Российской Федерации от 21 декабря 1993 года N2252 "О реформе органов государственной власти г. Санкт-Петербурга" мэр Санкт-Петербурга, являясь руководителем исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, одновременно осуществлял функции Санкт-Петербургского городского собрания, было издано распоряжение мэра Санкт-Петербурга от 23 ноября 1994 года N1192-р "О системе государственных органов исполнительной власти Санкт-Петербурга", которым было утверждено Положение о системе государственных органов исполнительной власти Санкт-Петербурга, в пункте 2. 1 которого содержалось прямое указание на статус мэра Санкт-Петербурга как высшего должностного лица Санкт-Петербурга и руководителя органов исполнительной власти Санкт-Петербурга. Согласно части первой пункта 2. 7 указанного положения одно и то же лицо не может быть мэром Санкт-Петербурга более двух сроков подряд. Должность руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга впервые получила наименование "губернатор Санкт-Петербурга" в Законе Санкт-Петербурга от 28 февраля 1996 года N15-1 "О выборах главы исполнительной власти Санкт-Петербурга". Статус губернатора Санкт-Петербурга как руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга был определен Законом Санкт-Петербурга "О системе органов государственной власти". 14 января 1998 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга был принят Устав Санкт-Петербурга, в пункте 1 статьи 16 которого руководитель исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга был назван губернатором Санкт-Петербурга. При этом пункт 5 статьи 41 Устава Санкт-Петербурга содержал положение, в соответствии с которым одно и тоже лицо не может быть губернатором Санкт-Петербурга более двух полных сроков подряд. Законом Санкт-Петербурга от 31 января 2001 года N110-13 "О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга в связи с изменением федерального законодательства" было установлено, что губернатор Санкт-Петербурга является высшим должностным лицом Санкт-Петербурга. Законодатель, изменяя наименование должности руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга и определяя его статус, во всех случаях последовательно сохранял такие элементы его публично-правового статуса, как выборность, деятельность на принципе единоначалия, а также ограничение максимального числа сроков пребывания одного и того же лица в соответствующей должности. Таким образом, ограничение возможности для одного и того же лица быть руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, закрепленное впервые в законодательстве Российской Федерации применительно к Ленинграду (Санкт-Петербургу) в 1991 году и воспроизведенное в дальнейшем в законодательстве Санкт-Петербурга, действовало во время выборов мэра Ленинграда в 1991 году, а также выборов губернатора Санкт-Петербурга в 1996 году и выборов губернатора Санкт-Петербурга в 2000 году. 3. Включая последовательно в нормативные правовые акты Санкт-Петербурга правило о невозможности для одного и того же лица более двух раз подряд замещать должность руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, законодатель Санкт-Петербурга неизменно сохранял норму о сменяемости лица, замещающего соответствующую должность, обеспечивающую реализацию принципов народовластия и свободных выборов, закрепленных в статьях 4 и 15 Устава Санкт-Петербурга. Данное ограничение направлено на минимизацию (уменьшение) влияния негативных факторов функционирования единоначальной выборной власти и является гарантией права на участие граждан в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Не предусматривая при этом в нормативных правовых актах, содержащих этот принцип, специального механизма преемственности и не назначая новые выборы, законодатель Санкт-Петербурга тем самым фактически установил порядок исчисления срока полномочий руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга. В соответствии с данным порядком срок полномочий руководителя исполнительного органа государственной власти Ленинграда (Санкт-Петербурга), течение которого началось в 1991 году, срок полномочий руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, течение которого началось в 1996 году, и срок полномочий руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, течение которого началось в 2000 году, являются сроками полномочий, о которых идет речь в пункте 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга. Введение в Санкт-Петербурге порядка, на основании которого первым сроком из числа двух возможных для лица, замещающего в настоящее время должность губернатора Санкт-Петербурга (высшего должностного лица Санкт-Петербурга), является иной срок, нежели срок, начавшийся после его избрания жителями Санкт-Петербурга в 1996 году, приведет к умалению гарантий на реализацию права жителей Санкт-Петербурга как граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это неизбежно приведет к нарушению пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга, в соответствии с которым в Санкт-Петербурге гарантируются права гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и фактически придаст обратную силу норме, ухудшающей положение избирателей, проживающих в Санкт-Петербурге. 4. Доводы заявителя о необходимости учета позиции Конституционного суда Российской Федерации применительно к законодательству Санкт-Петербурга об ограничении числа сроков пребывания в должности руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, изложенной в Постановлении Конституционного суда N12-П, не могут быть приняты во внимание Уставным судом Санкт-Петербурга по следующим причинам. Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении N12-П указал, что для субъектов Российской Федерации, законодательство которых на момент вступления в силу Федерального закона N184-ФЗ (19 октября 1999 года) не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на должность руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, первым сроком из числа двух возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот момент соответствующую должность, является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 года. В решении Конституционный суд Российской Федерации также постановил, что правом самостоятельно решать вопрос о том, как следует исчислять сроки полномочий руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, обладают субъекты Российской Федерации, установившие в порядке "опережающего правового регулирования" ограничение, в соответствии с которым одно и то же лицо не может избираться на указанную должность более двух раз подряд. При этом, как следует из Постановления N12-П, Конституционный суд Российской Федерации под термином "опережающее правовое регулирование" подразумевает ситуацию, когда субъекты Российской Федерации предусмотрели данный принцип организации системы органов государственной власти в условиях отсутствия федерального регулирования указанного вопроса. Учитывая, что принцип ограничения пребывания в должности руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации был установлен в Санкт-Петербурге (Ленинграде) не законодательством Санкт-Петербурга (Ленинграда), а законодательством Российской Федерации еще в 1991 году, то последующие правовые акты Санкт-Петербурга, предусматривающие ограничение срока замещения должности руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, не могут рассматриваться как правовые акты так называемого "опережающего правового регулирования". Целью издания этих актов являлось лишь реализация норм, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Таким образом, Санкт-Петербург не относится к числу тех субъектов Российской Федерации, которые в соответствии со второй частью абзаца второго пункта 1 резолютивной части Постановления Конституционного суда N12-П вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки -- продолжается ли исчисление срока, ранее установленного субъектом Российской Федерации, либо оно исчисляется после вступления в силу Федерального закона N184-ФЗ. В то же время, Санкт-Петербург не может относиться и к тем субъектам Российской Федерации, законодательство которых на момент вступления в силу Федерального закона N184-ФЗ не содержало ограничения числа сроков пребывания одного и того же лица в должности руководителя исполнительного органа государственной власти. Следовательно, порядок исчисления сроков полномочий руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, установленный Конституционным судом Российской Федерации в первой части абзаца второго пункта 1 резолютивной части Постановления Конституционного суда N12-П, не может применяться к исчислению сроков полномочий действующего губернатора Санкт-Петербурга. Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 61, 63, 64 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга постановил: 1.Из положений пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга, устанавливающих, что одно и то же лицо не может быть губернатором Санкт-Петербурга более двух сроков подряд, если иное не предусмотрено федеральным законом, следует, что при определении количества сроков пребывания одного и того же лица в должности губернатора Санкт-Петербурга (руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, высшего должностного лица Санкт-Петербурга) должны учитываться правоотношения, как имевшие место до вступления в силу данной нормы, так и возникающие после указанного момента. 2. Из положений пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи со статьями 4 и 15, а также подпунктом 13 пункта 1 и пунктом 3 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга следует, что срок полномочий руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, течение которого началось в 1991 году, срок полномочий руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, течение которого началось в 1996 году, и срок полномочий руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, течение которого началось в 2000 году, являются сроками полномочий, о которых идет речь в пункте 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга. 3. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения. 4. Согласно статье 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" данное толкование является официальным и обязательным для всех органов государственной власти, судов, органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга, муниципальных образований, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан. 5. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения. Председатель Уставного суда Санкт-Петербурга Н. М. Кропачев, судьи Уставного суда Санкт-Петербурга: О. В. Герасина, Н. Ф. Гуцан, Л. Б. Ескина, В. Г. Ильинская, А. А. Ливеровский, А. И. Осоцкий