С 1 января 2014 года в силу вступил новый закон ФЗ-44 о федеральной контрактной системе (ФКС). Он будет действовать вместо предыдущего ФЗ-94, регулировавшего сферу госзакупок. Потенциальные заказчики и исполнители госзаказов сомневаются в большей эффективности новой системы, а на практике проверить ее пока не удалось: в первые дни нового года на сайте госзакупок еще не был размещен ни один государственный заказ. Известно, что в результате новаций даже мелкие заказы не удастся заключать втайне от общественности, как это было раньше. Однако выявить, кого из муниципальных госзаказчиков это заденет за живое сильнее всех, не удалось: наблюдатели сходятся на том, что юридическими лазейками в старом законе – зачастую, в корыстных целях - пользовались все.Две большие разницы
Закон ФЗ-44 был принят еще весной 2013 года. Более того, его ждали давно: он разрабатывался и активно обсуждался еще в конце 2012 года. Президент РФ Владимир Путин надеется, что новый закон будет эффективнее старого и, в частности, не позволит участникам торгов демпинговать, чтобы потом перепродавать заказы - об этом он сказал 19 декабря в ходе своей большой пресс-конференции.
Главной новацией 44-ФЗ является то, что в нем прописан весь закупочный цикл, начиная от планирования закупки и заканчивая анализом конкретных результатов.
- Самое главное отличие именно в этом: было локальное, фрагментарное регулирование - только на уровне самой закупки, - объясняет ЗАКС.Ру Герман Шаляпин, экс-председатель Контрольно-счетной палаты Петербурга. - Но откуда взялась цена, откуда взялась потребность? Главная новация этого закона - это добавление планирования, обоснования потребности и цены, и контроля после подписания контракта - оценка его исполнения и эффективности.
Согласно новому закону, сначала публикуется прогноз, потом план закупок и затем - план-график. В 94-ФЗ также были планы-графики, но они не сверялись с тем, что в действительности покупалось.
Кроме того, раньше контракты на сумму до 100 тысяч рублей в квартал можно было заключать без конкурса, чем часто пользовались, в частности, муниципалы. Более того, публиковать соответствующие документы где-либо также не требовалось. Теперь такие контракты, во-первых, будут составлять не больше 5% от суммы всех контрактов, заключенных ведомством в течении ода, а во-вторых, их станет необходимо публиковать.
Также для заключения таких контрактов отныне необходима проедура проведения требуется запроса котировок. Таким образом данная лазейка теряет свою актуальность.
Также новая система, в отличие от 94-ФЗ, не ориентирована на снижение цены как на основной фактор. Это позволяет надеяться, что качество работа не будет снижаться из-за цены.
Считается, что 44-ФЗ вводит антидемпинговые меры. Если начальная цена контракта составляет более 15 млн рублей, а подрядчик в ходе торгов понижает ее более, чем на 25%, он обязан вносить залог, который будет в 1,5 раза больше, чем предусмотренноый в документации к заказу. Этот залог гарантирует, что подрядчик выполнит работу, а не откажется от нее.
По сравнению со старым законом, новым предусмотрены дополнительные способы закупок. Кроме запроса котировок, открытого конкурса и аукциона теперь возможны еще и конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос-предложение.
Также теперь электронные площадки должны возвращать участникам аукционов не только внесенное ими обеспечение, но и полученный доход от размещения этих средств. 44-ФЗ предусматривает создание единой информационной системы, содержащей данные обо всех закупках, начиная с планирования и заканчивая исполнением контракта. Эта система позволит сопоставлять и контролировать информацию о контрактах.
Нововведением 44-ФЗ стало предоставление заказчику и поставщику возможности расторжения контракта в одностороннем порядке в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей контрагентом.
Кроме того, в законе установлены случаи обязательного общественного обсуждения закупок. Такие нормы вступят в силу с 1 января 2016 года, до этого же момента обязательно подлежат обсуждению закупки на сумму свыше 1 млрд руб.
При этом, как говорят, у бизнесменов вопросы к закону остались. В частности, статьей 31 установлено одно из требований к участникам торгов - отсутствие судимости за преступления в сфере экономики и права занимать определенные должности. Предпринимателю-участнику торгов необходимо иметь справку об отсутствии судимости, которую выдают на портале госуслуг, процедура получения этой справки занимает 30 дней. Бизнесмен рискует не успеть ее получить, так как процедура госзаказа может пройти быстрее.
Старое и новое
Старый закон ФЗ-94 критиковали много и часто, причем с обеих сторон. Говорили, что он позволяет устраивать конкурс под конкретную фирму, не допуская конкурентов. Например, не раскрывая конкретные требования к работам или выставляя невыполнимые требования. Теперь участники процесса надеются на улучшения.
Иван Федоренко, депутат МО № 72, отмечает, что в новой системе есть свои плюсы и свои минусы по сравнению с 94-м законом. Который, в частности, традиционно критиковали за демпинг: в погоне за дешевизной подрядчики выполняли работу на низком уровне.
- Эта критика необоснованна, - считает Федоренко. - Если вам поставляют товары и услуги плохого качества, вы их можете не принимать и не платить за них. А если вы их по коррупционным соображениям принимаете, не вам пенять на качество.
Федоренко отмечает, что в ближайшие полгода закон вообще не будет работать. Большинство госорганизаций постарались совершить необходимые закупки в конце 2013 года или даже проводят операции "задним числом".
- 94-й закон тоже был достаточно прозрачным, - считает Вадим Иванов, глава МО Город Колпино. - Но заказчик в этой ситуации был абсолютно не защищен. Мы столкнулись с этим, когда хотели расторгнуть через суд контракты с недобросовестным подрядчиком и не смогли этого сделать.
Теперь заказчик становится более защищенным, говорит Иванов. Прежде всего - за счет создания единого реестра банковских гарантий. Во-вторых, за счет того, что при снижении цены больше, чем на 25%, подрядчик должен давать обоснование, и увеличивается сумма залога.
Директор фонда "Карнавал" Светлана Данилова, неоднократно выступавшая подрядчиком госорганизаций, видит в новой системе определенные сложности. В частности, они касаются процедуры получения тех самых банковских гарантий, о которых говорит Вадим Иванов.
- Раньше на электронных аукционах, если ты его выиграешь, через неделю нужно было представить банковскую гарантию, - рассказывает Данилова. - Впритык еле-еле успевали. Сейчас будет еще регистрация в Центральном банке - я вообще не знаю, как успевать.
По словам Даниловой, закупки ценой менее 100 тысяч в ряде случаев было разумно проводить вне конкурса, особенно когда речь шла о срочных тратах.
Кроме того, Данилова считает, что у заказчика и поставщика должна быть одинаковая ответственность. Раз существует реестр недобросовестных поставщиков, нужен реестр недобросовестных госзаказчиков.
- И та система, которая действовала до конца прошлого года, давала огромное количество возможностей контролировать закупки, - отмечает Александр Шуршев, депутат МО Екатерингофский. - Все эти громкие истории от "Муниципальной пилы" или от Навального во многом стали возможны благодаря этой системе. Потому что до появления сайта госзакупок мы вообще не знали, кто и за какие деньги покупает эти товары и услуги.
Шуршев надеется, что прозрачности станет еще больше. Например, в новой системе предусмотрена возможность общественного обсуждения всех закупок.
По словам Германа Шаляпина, главные новации вступят в силу только через 2-3 года.
- Обычные закупки - не уникальные, - говорит он. - Каждый год повторяется то, что нужно школам, больницам, поликлиникам. И наилучшим контролем таких закупок был бы так называемый реестр или портфель контрактов. Но его создание отнесено на 2016-2017 годы.
По словам Шаляпина, в рамках такого портфеля уже апробированных закупок будет существовать аналитика по ценам, которая не позволит каждый раз "изобретать" стоимость стандартной услуги и исключит возможность "откатов".
- За все праздничные дни ни одного заказа не было размещено, - говорит руководитель проекта "Муниципальная пила" Дмитрий Сухарев. - Это первый эффект. Я думаю, этот закон ударит по всем: раскрывать информации теперь нужно намного больше, а чиновники очень этого не любят.
Кирилл Страхов, депутат МО Финляндский округ, отмечает, что новая система требует расширения штата.
- Снова расширяются штаты муниципалитетов: вводятся новые должности специалистов по муниципальному заказу, - говорит Страхов. - В моем муниципалитете он уже появился, хотя чиновники даже сейчас не помещаются в помещении.
Глава того же округа Всеволод Беликов согласен, что необходимость создания специальной службы - лишняя нагрузка, особенно для маленьких муниципалитетов.
- Любое усложнение процедуры заказа - это большая проблема для нас, - говорит он. - Есть нюансы, которые усложняют нашу работу. Скажем, необходимость создания контрактной службы - дополнительная нагрузка на бюджет. Там нужно иметь как минимум двух человек. А плюсов никаких я пока не вижу.
Беликов уточняет, что оценить плюсы новой системы можно будет только после того, как она реально заработает.
Проштрафившиеся
Поскольку мелкие контракты до 100 тысяч раньше вообще не публиковались, выявить тех, кто ими злоупотреблял, крайне сложно. Однако осенью 2013 года "Муниципальная пила" выявила около 100 неопубликованных контрактов из числа тех, которые муниципалитеты публиковать были обязаны. Среди нарушителей оказались 13 муниципалитетов: МО Правобережный (15 контрактов), МО Аптекарский остров (15 контрактов), МО Звездное (14 контрактов), МО Поселок Солнечное (13 контрактов), МО Поселок Петро-Славянка (12 контрактов), МО Лахта-Ольгино, МО Кронверкское, МО Поселок Белоостров, МО Коломяги, МО Волковское, МО Введенский, МО №53, МО Поселок Ушково. Можно предположить, что, если муниципалитет не постеснялся пренебречь публикацией даже крупного контракта, то уж с мелкими в нем вообще не церемонились.
Впрочем, по словам депутата МО Финляндский округ Кирилла Страхова, этой лазейкой пользовались все муниципалитеты.
- Этим пользовались все, разбивая большой заказ на несколько, - говорит Страхов. - Конечно, это была коррупционная история. Сейчас будет труднее это делать.
Впрочем, в самих муниципалитетах от злоупотреблений на мелких контрактах наотрез отказываются. Так, глава администрации МО Волковское Александр Мигас не признался в том, насколько запрет на заключение мелких контрактов без конкурса усложнит жизнь муниципалитета. А, по словам депутата МО Коломяги Вячеслава Бороденчика, в его муниципалитете доля контрактов на мелкие суммы была незначительной.
Кроме того, по словам Мигаса, в Волковском расширять штат не собираются.
- А зачем нам новые специалисты? - удивился Мигас. - У нас есть специалисты, которые работали с 94-м законом - они переучатся.
В МО Коломяги, по словам Бороденчика, также не брали никаких новых специалистов, а только посылали на обучение старых. Также никого не нанимали в МО Автово. По словам главы МО Геннадия Трусканова, настоящих специалистов, досконально разбирающихся в новой контрактной системе, пока просто не существует.
Мария Смирнова