Поправки к генплану как поощрение произвола

Начавшийся не так давно процесс принятия Законодательным собранием Санкт-Петербурга поправок к генеральному плану уже наделал много шума. Помимо претензий к содержательной части представленных документов, немалое возмущение вызвала и сама процедура их рассмотрения. У депутатов фактически не оказалось никакой возможности ознакомиться с тем, за что они голосуют.
Подробнее о ситуации вокруг корректировки генплана города и о ее возможных причинах нам рассказал руководитель центра экспертиз ЭКОМ Александр Карпов.

— Насколько объективной была необходимость вносить поправки в сравнительно недавно принятый генплан Петербурга?

— Такая нужда возникла ровно в день его принятия, в 2005 году. С моей точки зрения, 80 процентов потребностей в этих правках возникло из-за несовершенной процедуры общественных обсуждений проектов генплана. Изначально в проекте генплана не были учтены интересы многих собственников — и это понятно: город большой. Эти вопросы должны решаться в процессе общественного обсуждения. Публичные слушания в 2004 году были профанацией. Город их просто не заметил. Теперь происходит "работа над ошибками".

Большинство поправок связано с интересами конкретных собственников, инвесторов и так далее. А отражают ли они интересы города — это очень большой вопрос. Если кто-то хочет на месте сквера построить дом или бизнес-центр — это, конечно, отражает его личные интересы. А вот как это соотносится с общественными интересами, которые призваны защищать генплан?

Вообще, ситуация, которую мы наблюдаем, абсурдна — документ, который разрабатывался три года, устарел в момент своего принятия и требует немедленных поправок. И этот абсурд будет повторяться от раза к разу.

— В чем это выражается?

— Вот проходили депутатские слушания — и история повторилась. Встает депутат Войтановский и говорит: "А нельзя ли ввести поправку, позволяющую промышленность, которая будет выведена из центра в ближайшие два-три года, перевести в зону общественно-деловой застройки?"
Как это можно сделать без внесения поправки в генплан? Ему говорят: "Вы опоздали, господин Войтановский, с вашими поправками". Он говорит: "А когда следующая очередь?"

То есть город проводит некую значимую и болезненную корректировку, а она уже устарела, потому что у инвесторов появились новые предложения, новые пути и так далее. Наконец-то Петербургу удалось на практике реализовать парадокс Зенона! Ахиллес никогда не догонит черепаху. Эта ситуация вечного отставания является следствием двух принципиальных моментов. Во-первых, Санкт-Петербург не имеет нормального местного самоуправления. И во-вторых, генплан, по большому счету, не является отражением политики, а является либо фиксацией ситуации по факту, либо погоней за инициативами инвесторов.

— По сути дела, нынешние поправки — это как раз и есть погоня за интересами инвесторов?

— Да. В соседней Ленинградской области генеральные планы поселений разрабатывают муниципалитеты. И это документы ограниченного объема. Они не занимают 350 листов, и они не представляют собой лоскутное одеяло из десятков тысяч участков.

Соответственно, по этим документам всегда можно найти какие-то компромиссы и действительно оперативно их менять. А в Питере весь генплан города составляется одним Комитетом по градостроительству и архитектуре, в котором "три с половиной" сотрудника работают на тему генплана. Остальные занимаются другими всякими вещами. Орган власти маленький и не соответствует тому объему преобразований, которые происходят. В силу этого генпланы всегда будут отставать на два-три года от реальной ситуации.

Если бы КГА делал общую каркасную схему, касающуюся именно городской инфраструктуры, то есть учитывал бы интересы Петербурга как региона, а генпланы делались хотя бы на уровне районов — ситуация была бы иной. Или хотя бы отдельно существовали генпланы Кронштадта, Колпино, какого-нибудь Тярлево или Серово, Пушкина. Тогда для того, чтобы внести какую-нибудь правку в зонирование Кронштадта, не нужно было бы поднимать на уши весь Санкт-Петербург. Это обеспечило бы необходимую гибкость.

А так, для того чтобы действительно какую-нибудь одну промышленную зону перезонировать в деловую, что-нибудь поменять или просто исправить опечатки по одному муниципалитету, нужно проводить слушания во всех 111 муниципалитетах.

— Какова сама процедура внесения поправок в генплан?

— Корректировка генплана должна осуществляться каждые пять лет. Ее заказчиком выступает КГА. Разработкой поправок занимается исполнительная власть. Создается строительная комиссия, куда люди идут со своими поправками. Обычно это инвесторы. Хотя, в принципе, любой должен иметь право подать какую-то поправку. Потом, когда поправки сформированы, они выносятся на публичные слушания. На слушаниях все могут высказаться по поводу корректировки, внести какие-то новые предложения. Логично, если слушания в общем посвящены оценке уже наработанных и обсужденных предложений. По результатам этих слушаний губернатор принимает решение: направить проект на доработку — либо внести его в ЗакС.

— Но направить его на доработку означает повторить цикл?

— Да, повторится цикл, в том числе повторного вынесения на публичные слушания. Чего губернатор не может сделать — так это доработать проект и, не вынося его на публичные слушания, внести в Заксобрание. И именно это сделала госпожа Матвиенко.
После слушаний в проект корректировки были внесены некие новации, которых в том проекте, который был на публичных слушаниях, не было вообще. Это, может быть, было сделано из самых лучших побуждений, но тем не менее это является нарушением закона. Примером таких внесенных изменений является размножение зон "Р" и введение зон "Р-4" и "Р-5". Это новые зоны, которых в представленном на слушаниях проекте не было. Добавлен совершенно новый материал. И это противозаконно. Хотя, еще раз говорю, это было сделано в общем-то с добрыми побуждениями. Тем не менее добрые побуждения, по-моему, не являются достаточным основанием для нарушения закона.

— Какова судьба документа после внесения его в Законодательное собрание?

— Когда проект вносится в Заксобрание, то он принимается законом. Обычная процедура — три чтения. Между внесением и первым чтением должен пройти примерно месяц на ознакомление с материалом. Сейчас между внесением и первым чтением было меньше недели.

Протоколы публичных слушаний являются неотъемлемой частью документации, которая вносится в Заксобрание. Почему? Потому что государственная экспертиза Генерального плана не является обязательной. По сути дела, единственной экспертизой, которую генплан проходит, являются публичные слушания. Поэтому депутаты должны получить эти самые документы и ознакомиться с тем, что люди по этому поводу высказали. Документы поступили, но протоколы там наполовину бутафория и не отражают высказанных мнений людей. А самой большой фальсификацией является сводное заключение слушаний, где написано, что все всё поддержали, хотя большинство высказываний было против.

Депутаты, опять же, могут отклонить все и отправить обратно губернатору, либо попытаться что-то исправить самостоятельно. Но, по сути дела, речь должна идти о принятии или отклонении поправок, которые уже обсуждались на предыдущих этапах. Потому что все-таки эти поправки были каким-то образом юридически проверены.

— И что же сейчас имеется по факту?

— По факту мы видим, что в Законодательное собрание не было внесено официального перечня поправок. Там просто оказалась пачка документов. И поэтому депутаты делают две вещи.

Первое — они повторяют (если они вносили на предыдущих этапах что-то на публичных слушаниях) свои предложения и ссылаются: смотрите, в протоколах публичных слушаний это было. Но, поскольку полного перечня нет, то и ссылаются депутаты только на свои поправки, которые раньше вносили. А жители не могут участвовать в этом процессе, не могут сказать тем же депутатам: "Смотрите, вот была моя поправка, и она никуда не вошла. Она отклонена по бредовым безумным основаниям. Давайте вернем ее, давайте ее проголосуем". Жители лишены такой возможности.

В условиях, когда перечня поправок нет и предмет дискуссии не вполне ясен, депутаты начинают вносить новые предложения. Сегодня примерно половина перечня того, что депутаты предлагали ко второму чтению, состояла из новых поправок, которые в основном связаны с какими-то коммерческими интересами.

— Депутаты имеют право на данной стадии вносить эти поправки или нет?

— Имеют, конечно. Вот если бы был официальный перечень поправок, которые прошли все согласования "приняты — отклонены", можно было бы дискуссию жестко ограничить этим перечнем.
В нынешней ситуации речь идет о том, что была одна карта, а теперь появилась другая, измененная. Так почему мы не можем на этой измененной карте изменить еще чего-нибудь? Можем, конечно. Это глюк системы.
Все поправки принимают депутаты. Но чтобы не вступать лишний раз в противостояние с исполнительной властью, они вроде как ограничили себя регламентом в том, чтобы поправки в картографию не вносить... Отсюда и позиция, что "мы сейчас выдвинем некие инициативы поправок в картографическую часть, отправим их на согласование с исполнительной властью, и исполнительная власть внесет это от своего имени обратно".

— Вроде бы загвоздка в том, что депутаты сами уже на этой стадии не могут вносить изменения в картографическую часть, а авторы проекта могут?

— Да. Но это ограничение содержится только и исключительно в регламенте Законодательного собрания. Депутаты при желании могут его изменить.

— В чем опасность для города сегодняшней ситуации вокруг принятия поправок к генплану?

— Здесь есть два момента: первое — это содержательные вещи, касающиеся зонирования, концепции генплана. Есть ли такая вообще или происходит лишь фиксация ситуации по факту и составление постоянно меняющейся "карты интересов"?

Второй момент — это процедура, которая постоянно замутняется и тем самым стимулирует всех участников к некоторому произволу. Поощряет произвол, потому что получается кто смел, тот и съел.

Апогеем беспредела было признание господина Викторова с трибуны расширенных депутатских слушаний: "Да, уважаемые господа депутаты, в тех материалах, которые вы получили и сейчас рассматриваете, есть технические ошибки".

И если они точно есть, значит, должны были быть исправлены. Например, есть улица Кораблестроителей, на ней находится бульвар. Половина бульвара переведена в эту пресловутую зону "Р-5", а половина оставлена как зона "Р-2". И они ничем не различаются. В ответ на вопрос об этом Викторов говорит примерно следующее: "А, молодцы, заметили. Ну это мы исправим". Это выход! Кто не спрятался — я не виноват. Не нашли — значит не исправим.

— В чем причины перевода некоторых зон зеленых насаждений общего пользования в другую категорию? Самые привлекательные пятна были переведены из одной категории в другую, чтобы их застраивать?

— Есть исходная логика, на которую потом накладывается некий даже не административный, а личный произвол. Личный произвол отдельных представителей исполнительной власти. Логика действительно есть, мы даже протестовали на слушаниях, когда в зону "Р-2" включили уличное озеленение. Причем по одной улице включили, а по соседней — нет. Где здесь логика, в чем она?

Видимо, авторы поправок решили сделать это зоной "Р-5" — "зеленые насаждения специального назначения". К ним относятся насаждения уличного озеленения, санитарно-защитных зон, водоохранных зон, расположенные под ЛЭП… С одной стороны, да, выделение этой зоны правильно. С другой стороны, это не увязывается с общей логикой зонирования, потому что все остальные зоны укрупняются, сливаются. А зона "Р" дробится, и режим деятельности на отдельных ее частях оказывается мягче.

А дальше на эту, может быть, хорошую идею накладывается чисто личный произвол — какую улицу относить к зоне "Р-5", какую нет. Это можно было бы поправить в результате рассмотрения на публичных слушаниях, но всплыло все лишь сейчас. Естественно, в нынешнем документе много всякого бреда. Но намеренный он или нет — мы можем только предполагать.

Подготовил Алексей Дьяченко