"Черная зона" российских чиновников

Сайты органов государственной власти в России предоставляют лишь 25% объема информации, требуемого законодательством - такой неутешительный вывод сделал председатель совета Иниститута развития свободы информации (ИРСИ) Иван Павлов на пресс-конференции в "Гражданском контроле" 9 октября. При этом реально выполняют функцию помощи гражданам интернет-порталы власти вообще... всего на 3%! Таким образом, Россия по этому критерию находится даже не в "серой", а в "черной" зоне.
Собранную информацию ИРСИ свел в документ под названием Национальный доклад о свободе информации в России, который правозащитники собираются сделать ежегодным - и надеются, что он пригодится властным структурам для практического использования. Тем более что, как ни странно, у ИРСИ уже есть положительный опыт диалога с чиновниками.

Как рассказывала журналистам на пресс-конференции Анастасия Пестова, журналист и сотрудница Института, ИРСИ с 2004 года ведет мониторинг сайтов органов власти, оценивая их доступность и открытость по 300-м параметрам, разработанным Институтом на основе российских законов.
По результатам оценки составляется рейтинг. Например, в 2007 году самым открытым федеральным органом исполнительной власти стало Министерство по чрезвычайным ситуациям (открытость - 49,3%), региональным органом исполнительной власти - Правительство Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (63,13%), региональным органом законодательной власти, что приятно, - ЗакСобрание Петербурга (70,36%).

По мнению специалистов ИРСИ, социально значимой информации на сайтах госвласти становится все больше, и в этом они видят в том числе свою заслугу. В частности, повышению транспарентности способствуют судебные процессы, которые Институт ведет против нарушителей законов в области свободы информации. Например, правозащитники выиграли ряд исков о незаконности коммерческого предоставления информации, которая должна находиться в свободном доступе. Самое значительное из этих дел - против Ростехрегулирования, которому люди раньше должны были платить деньги за информацию о ГОСТах. Некоторые органы госвласти после судебных тяжб с ИРСИ были вынуждены создать сайты в Интернете.
- Но даже после решения суда подчас бывает сложно добиться исполнения этого решения, - сетует Анастасия Пестова.
Особые надежды сотрудники ИРСИ возлагают на Закон о свободе информации (для сведения, в Швеции он существует с 1766 года). Проект Закона с 2006 года лежит на полке в Госдуме, хотя внесен Правительством, и даже Президент не раз упоминал о необходимости его принятия. Однако, пройдя в 2007 году первое чтение, закон "завис".
- Хотя этот Закон и не панацея от всех бед закрытости информации, но в нем прописаны некоторые юридические механизмы, которые могли бы нам помочь в практической работе, в частности, в тех же судах, - отмечает Иван Павлов.
Однако важнее всех законов правозащитники считают желание граждан иметь ту или иную информацию. Пока что большая часть россиян считает, что получать необходимые сведения из органов госвласти - это не их право, а их интересы; поэтому они не собираются и затрачивать усилия на борьбу за свои права.
- Яркий пример того, что без гражданского общества ни один закон работать не будет, дает нам Албания, - считает Анастасия Пестова. - Там Закон о свободе информации давно принят, но о нем много лет никто не вспоминал, и все оставалось по-прежнему.

Доклад ИРСИ состоит из двух частей: юридической и социологической. О первой рассказывал журналистам Иван Павлов.
- Цель нашей деятельности - преодолеть два важнейших препятствия к построению цивилизованного общества: коррупцию и правовой нигилизм граждан (незнание и нежелание знать свои права и пользоваться ими). Они тесно взаимосвязаны: например, в недавно принятом президентском плане противодействия коррупции больший упор сделан на властные средства, хотя нужно вовлекать сюда институты гражданского общества. А тут общество даже не может проконтролировать, куда расходуются средства, выделенные на борьбу с коррупцией!

При этом одной из причин правового нигилизма Иван Павлов считает невозможность для граждан получить доступ к жизненно необходимой информации (нередко органы власти, как уже говорилось, предоставляют только платный доступ к подобным сведениям). Однако проблема закрытости информации мало кого в России волнует всерьез: в докладе уполномоченного по правам человека Владимира Лукина 2006 года, состоящего из 300 страниц, этому посвящены лишь несколько строк, а в 2007 году проблема не упомянута вовсе.
- Мы нашли лекарство от этой болезни, - заявил журналистам Иван Павлов. Оно - в подготовленном нами Докладе. Используя его, а также другую нашу помощь, органы власти реально могут решить проблему закрытости доступа к информации. Хочу подчеркнуть, что все, над чем мы работаем, делается не ради научного интереса, а для практического использования.
Как ни странно, по словам Ивана Павлова, результаты деятельности ИРСИ уже дают повод для оптимизма:
- Сейчас нас начали воспринимать как игрока на этом поле: власти слушают нас, приглашают в рабочие группы. В частности, в группы по разработке административных регламентов при Правительстве РФ, по развитию информированности общества в Госдуме, а также в комитете Госдумы по безопасности.
Некоторые учреждения, получив от нас электронные письма с описанием недочетов на их сайтах, вступают с нами в диалог, мы помогаем им улучшать сайты. Многие следят за ежегодным рейтингом открытости органов власти.
При этом, по заявлению Ивана Павлова, ИРСИ не боится сращения с властными структурами.
- Лучший показатель - это суды: пока мы судимся за свободу информации, мы независимы.

Сейчас ИРСИ ведет около дюжины дел, в активной фазе - 4 процесса о непредоставлении информации журналистам и простым гражданам: Институт судится с УВД одного из районов Москвы, с Минздравсоцразвития и Минэкономразвития, а также поддерживает газету "Мой район" в иске к арбитражному суду Москвы.
В контексте независимости ИРСИ Иван Павлов также поведал историю об обращении к ним Центральной избирительной комиссии России:
- Они пожаловались, что ОБСЕ постоянно обвиняет их в закрытости. Мы предложили провести анализ сайта ЦИК и предоставить план действий, как сделать их более открытыми. Но в ЦИК нас спросили: а нельзя ли просто сделать исследование, которое покажет, что мы открыты? От такого заманчивого предложения ИРСИ отказался.

Особенно остро, по мнению Ивана Павлова, стоит в России проблема доступа к экологической и правовой информации.
Ситуация со сведениями о состоянии окружающей среды усугубляется тем, что наши нынешние законы никак не определяют эту самую экологическую информацию, что дает возможности для неисполнения чиновниками закона. ИРСИ предлагает взять за образец этого определения, например, вариант, предложенный Орхусской конвенцией.

Еще один момент, на который обратил внимание журналистов Иван Павлов: наличие в России двух видов "тайн": государственной и служебной (такое же разделение, помимо нас, есть лишь в одной африканской стране). При этом Закон о гостайне не изменялся с советских времен, он не имеет подзаконных актов, т.е. не конкретизирован, и, соответственно, его можно трактовать очень широко. Последствия этого мы видим на примере судебных процессов против ученых, якобы "торговавших секретами родины с Западом".
А гриф "служебная тайна", в соответствии с Постановлением правительства, может накладываться на тот или иной документ "в связи со служебной необходимостью". Т.е. фактически каждый орган сам решает, какие документы засекречивать. Причем информация о засекречивании также является секретной!

Социологическую часть Доклада представляла социолог Мария Белоусова:
- Мы основывались на трех исследованиях: на общероссийском соцопросе полутора тысяч респондентов с репрезентативной выборкой; на интервью с шестьюдесятью специлистами - профессиональными потребителями информации (учеными, журналистами и т.д.); на интервью с двадцатью семью чиновниками учреждений, которые должны предоставлять информацию.
По данным исследований был определен минимум жизненно важной для любого человека информации, которую должны предоставлять гражданам чиновники: о здравоохранении, о бытовом и коммуникационном обслуживании, о пенсионном ослуживании, об уровне преступности и т.п. Но даже по ним информированность граждан оказалась неудовлетворительной - несмотря на то, что общество, как показали те же исследования, крайне заинтересовано в получении этой информации.
Лишь 11,1% россиян считают, что их право на получение информации соблюдается; 61,7% - что соблюдается частично; 14% - что не соблюдается вовсе. При этом только 55% уверены, что это право закреплено в законодательстве.
Кроме того, оказалось, что даже профессионалам - журналистам и ученым - часто сложно бывает получить необходимые сведения: для этого приходится использовать неформальные связи.

Также социологи ИРСИ выяснили, что чиновники часто перекладывают работу по предоставлении гражданам информации на СМИ; при этом на СМИ же перекладывается и ответственность за распространение информации. Мало того, именно от СМИ чиновники ждут и обратной связи! В итоге получается, что такое "взаимодействие" власти и СМИ - скорее возможность для самопиара, чем реальный способ информирования населения. К прямому же диалогу с гражданами власти не готовы, и создают лишь формальные источники жизненно важной информации, не облегчающие доступа к ней людям.
- Такое отсутствие обратной связи вызывает тревогу, - поделилась опасениями Мария Белоусова.

Сами же чиновники, как следует из данных ИРСИ, считают, что граждане могут не получить ту или иную информацию только вследствие собственной лени.
Вывод неутешителен: между населением и властью существует стойкое взаимное непонимание. Если граждане не могут добиться получения даже самой необходимой информации, например, в области здравоохранения, то многие чиновники всерьез полагают, что все необходимое люди могут почерпнуть просто из телевизора.

Радостную струю в общее, довольно мрачное представление о свободе информации в России внесла Елена Голубева, директор ИРСИ:
- С 2006 года отдельные органы нашей государственной власти сделали серьезный рывок. В частности, можно выделить Федеральное казначейство, Федеральное агентство по особым экономическим зонам и Федеральную миграционную слжубу. Также мы получаем запросы на рекомендации от ФАСа. В 2007 эта же методика начала работать с регионами: мы сотрудничаем с администрациями Рязанской, Саратовской,Псковской, Мурманской областей. В итоге их места в нашем рейтинге поднялись.

Интересную историю рассказали правозащитники о своем опыте общения с Миграционной службой. В 2006 году она занимали предпоследнюю строчку в рейтинге (последнюю делили 3 ведомства, у которых вообще не было сайтов). А в 2007 неожиданно подпрыгнула на 14 место!
- У этого таинственного превращения оказалось забавная предыстория. Нам позвонил из ФМС один генерал, и сообщил, что в 2006-м его руководитель, увидев, что они находятся в конце списка, поставил задачу: исправить ситуацию. В качестве руководства к действию использовался список претензий, выставленных ИРСИ. По этому списку генерал и отработал - правда, во многом формально, "по-военному". Однако положительная динамика налицо! Теперь, по словам генерала, у них вроде бы новая задача: войти в десятку.

Однако не стоит обольщаться: все же общая динамика улучшений составляет всего 3,5% в год. Сайты органов госвласти в России предоставляют лишь 11% реально необходимой простым людям информации. Довольно редко на них можно найти бланки тех или иных заявлений: чтобы заполнить и распечатать их дома, а не переписывать в присутственном месте со стенда на коленке. И лишь единицы предоставляют возможность предварительной проверки через интернет, верно ли заполнена какая-либо бумажка. А о том, чтобы просто отправить какую-либо заполненную форму или заявление через интернет, пока и речи не идет!

Анджей Беловранин