Россия: вроде – федерация, а вроде – нет…

"Сталинская" Конституция, как известно, была самой демократической в мире и истории. В ней даже не было статьи (так называемой "шестой") о руководящей и направляющей роли… Но разве это кого-нибудь волновало? Что же говорить о нынешнем основном законе РФ, если даже формально он еще дальше от принципа разделения властей, чем все советские Конституции?

Так говорил Медведев
Напомним, что, согласно ст. 7, "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". По ст. 13, "1. В Российской Федерации признается идеологическое многообразие; 2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной; 3. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность; 4. Общественные объединения равны перед законом". И, наконец, ст. 1, п. 1 гласит: "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления".
Рассуждать о существовании 7-й и 13-й статей Конституции РФ стало уже, наверное, признаком плохого тона. Однако 1-ю статью основного закона России не так давно вспомнил сам Дмитрий Медведев.
– Отношения между регионами и федеральной властью у нас обязаны быть гармоничными, хотя бы потому, что мы – федерация, а не унитарное государство, - заявил он 24 января этого года в интервью во время поездки в Воронеж, будучи еще кандидатом на пост президента РФ.

Таким образом, данная формулировка – "мы – федерация, а не унитарное государство" – была фактически частью предвыборной программы Медведева. Однако является ли Россия федеративным государством в реальности или это только продекларировано в Конституции? Может ли называть себя федеративным то государство, в котором главы регионов назначаются в Кремле, а не избираются самим населением; в котором одни регионы (например Татарстан), заключив Договор о разграничении полномочий, имеют значительные преференции перед другими субъектами Федерации в экономическом и политическом отношении с центром? Конечно, последняя редакция договора не такая радикальная, как документ 1994 года, согласно которому Татарстан получал прерогативу самостоятельно определять свой государственно-правовой статус, называл себя субъектом международного права, а также закреплял в своей конституции механизмы приостановки действия федеральных законов, "ущемляющих интересы республики".

Однако Договор о разграничении полномочий между федеральным центром и Республикой Татарстан от 2007 года все же позволяет последней заключать с Москвой соглашения о "совместном решении вопросов, связанных с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями" республики. В частности, документ дает возможность учитывать "горно-геологические условия добычи углеводородов", позволяющие решить вопрос о дифференцированной ставке налога на добычу полезных ископаемых. Также договор требует от кандидатов на пост президента Татарстана обязательного знания татарского языка и позволяет выдавать жителям региона вкладыш в паспорт на татарском языке.

Четкого определения нет
Обратимся к сугубо теоретическо-юридической стороне вопроса. Классический для студентов юрфака учебник "Теория государства и права" под редакцией М. Н. Марченко дает следующее определение понятия "федерация":
Любая федеративная система независимо от ее специфических черт и особенностей выступает как единое союзное государство, состоящее из двух или более относительно самостоятельных государств и государственных образований. Каждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление. Имеет наряду с федеральными свои собственные высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы, располагает своей конституцией и текущим законодательством…
Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной системы, с позиций которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе и российскую, федеративную систему, представляются следующие:
- добровольность объединения государств или государственных образований в федерацию;
- равноправие субъектов федерации;
- плюрализм и демократизм в отношениях субъектов федерации между собой и гражданами. Широкая возможность граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах;
- наконец, принцип законности и конституционности, означающий строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношениях друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно-политическими органами и организациями.

Как мы могли убедиться, определение не дает четкого ответа на наш вопрос. Но, возможно, несколько прояснят слова Владимира Путина, сказанные им на пресс-конференции еще в 2004 году накануне и по поводу отмены выборности губернаторов: "Мы обеспечим требование Конституции, которая предусматривает единую систему исполнительной власти в стране, мы сможем говорить о расширенном правительстве. Что министр, что губернатор - большой разницы не будет".

Таким образом, если между губернатором и министром нет большой разницы, то говорить о том, что субъект федерации "имеет наряду с федеральными свои собственные высшие органы государственной власти и управления", нельзя.

Однако то, что губернатор стал министром, – это только слова, которые не являются законом, а только выражают мнение одного человека, пусть этим человеком и является Владимир Путин. Поэтому это лишь фактическая сторона дела, а не юридическая. Ведь, как сказал нынешний президент России Дмитрий Медведев, губернаторы тоже имеют право на собственное мнение, но "если кого-то из глав регионов она (система назначения губернаторов) не устраивает, то они должны понять, что они не являются частными лицами, и они могут подать мне заявление"…

Налицо – диссонанс между формальной и фактической сторонами дела. С первой (формальной стороной) в целом все в порядке, считает кандидат юридических наук, преподаватель (история государства и права) юридического факультета СПбГУ Андрей Ильин.
– Дело в том, что общепринятого понятия "федерация" не существует. При этом Россия, на мой взгляд, вполне укладывается по основным параметрам и может рассматриваться как федеративное государство. Однако в нашем случае можно наблюдать и отступления от федерализма. В первую очередь это связано с национально-территориальным принципом формирования федерации, который унаследован нами с советских времен и который сослужил всем нам весьма плохую службу после распада Советского Союза, - сказал он.

По мнению Андрея Ильина, советское наследие проявляется, в частности, в том, что, к примеру, Татарстан взаимодействует с федеральным центром на основании Договора о разграничении полномочий.
– Правда, это не является (а правильнее сказать – не считается) нарушением принципа федерализма, хотя, на мой взгляд, данный случай есть именно яркое проявление наделения отдельного субъекта федерации большим статусом, чем остальных. Большая территория Татарстана, его мощный экономический потенциал – только усиливают проявление того самого советского наследия, от которого не ясно как избавиться, - добавил Ильин.

Преподаватель юрфака СПбГУ считает, что отсутствие выборности глав субъектов федерации – "это отступление от понятия федерализма в классическом американском смысле". Однако, по его мнению, "то, что представительная власть в регионах все-таки избирается гражданами и участвует в назначении главы региона, несколько смягчает этот момент".

Не подкопаться даже коммунистам
То, что к юридической стороне вопроса трудно "подкопаться", подтверждает мнение оппозиционеров, в частности Юрия Карпенко, известного политического адвоката, депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга (фракция КПРФ):
– Государственное устройство России стопроцентно соответствует федеративности. То, что главы регионов фактически не избираются населением субъектов федерации, никак не мешает этому соответствию – в Конституции РФ это никак не прописано. Это как раз в самых лучших традициях общепринятого понятия о федерализме. Если вспомнить советское время, когда существовала РСФСР, уже тогда это соответствовало лучшим традициям федерализма, не хуже ФРГ или США… Ведь если сравнить Санкт-Петербург, Краснодарский край и Вологодчину, то мы даже найдем отличия в "говоре", в том, как люди разговаривают.

Также, по мнению депутата ЗакСа, наделение некоторых регионов особыми преференциями не означает отступления от принципов федерализма.
– То, что Татарстан находится на особом положении после заключения Договора о разграничении полномочий, вовсе не нарушает прописанный в Конституции принцип равенства всех субъектов федерации. Напротив, он подчеркивает это. Ведь Татарстан – это огромная территория, самодостаточная, там есть нефть – благодатный край, который кормит Россию. И не считаться с этим нельзя. И это понимают во всех других субъектах Федерации. Но вот если бы какая-нибудь Чувашия попросила подобного договора, тогда бы, конечно, у всех остальных возникли бы вопросы… В делах федерализма, в отношениях с регионами тесно переплетены политика, история и юриспруденция.

Однако, по мнению депутата, то, что российское государственное устройство полностью соответствует федерализму, еще не означает, что он поддерживает принципы взаимодействия центра и регионов.
– Другой вопрос – хорошо ли, что глав регионов не избирают непосредственно жители. Лично я за то, чтобы всех вообще избирали – и губернаторов, и начальников РОВД (как шерифов в Америке). Назначать, наверное, стоит только прокуроров и федеральных судей, – заявил Юрий Карпенко.

Тот факт, что из уст представителя законодательной власти  слетает "какая-нибудь Чувашия", много говорит о реальности принципа равенства субъектов в Российской Федерации. Причем заметим, депутат Карпенко ничего против Чувашии и чувашей не имеет, он – сторонник всеобщей выборности. Просто мысль, что "есть равные, а есть еще более равные", крепко сидит в подсознании как российского политического класса, так и рядового обывателя.
 
Единственный субъект – Чечня
О самой демократической на свете "сталинской" Конституции 1936 года мы вначале вспомнили не случайно. С формальной точки зрения, система государственной власти там была прописана, можно сказать, идеально. Другое дело – как фактически все это воплощается.

Вот как прокомментировал корреспонденту ЗАКС.Ру этот вопрос известный либеральный публицист Борис Вишневский:
 – Сегодня Россия по факту не является федеральным государством, несмотря на то что принцип федерализма юридически закреплен в Конституции. Регионы лишены какой-либо самостоятельности и лишь выполняют команды сверху. Единственное право, которое осталось у регионов на сегодня, – это право на собственное законодательство. И то оно все больше и больше ограничивается федеральными законами, решающими за регионы их финансово-бюджетные вопросы. Однако такого не бывает в федерации, чтобы фактически сверху можно было определить финансовую базу для региона.

По поводу принципов формирования глав исполнительной власти регионов Борис Вишневский отметил:
– Система назначения губернаторов не может существовать в федеративном государстве в принципе. А региональные законодательные собрания хоть сегодня в России и существуют, однако не имеют практически никаких полномочий по сравнению с органами исполнительной власти.

Борис Вишневский считает, что отношения между Кремлем и главой региона не должны строиться на командных принципах:
– В федеративном государстве руководитель страны не может комментировать высказывания главы региона так, как это сделал Медведев в адрес мэра Москвы Лужкова: "если не согласен – пиши заявление об отставке"… Главы регионов сегодня считают себя подчиненными президента, а регионы фактически являются провинциями центра, обладая какими-то формальными признаками самостоятельности, не имеющими никакого значения. А это вовсе не федерация.

Сегодня в России, по мнению публициста, есть только один регион, который удовлетворяет принципам полноценного субъекта федерации:
 – Это Чечня. У нее самостоятельности выше крыши. Российские законы там не действуют, а Кадыров – царь, и Бог, и воинский начальник. Наверное, если бы Дудаеву в свое время предложили столько независимости, сколько ее сегодня имеет Кадыров, то не было бы ни первой, ни второй войны на Кавказе.

Весьма кстати упоминание о Чечне, так как процессы, происходящие в этом "субъекте Федерации", весьма выразительно иллюстрируют то малое значение, которое сегодня в России имеют юридически зафиксированные нормы. Напомним, что после того, как Кремль в 2006 году начал настойчиво продавливать через Федеральное Собрание Договор о разграничении полномочий между Москвой и Республикой Татарстан, похожий договор с федеральным центром захотели заключить еще несколько регионов, в том числе Чечня. Особое внимание разработчики проекта договора в Грозном уделяли тому, что "Чеченская Республика находится в особых условиях восстановления, и в целях интенсивного восстановления и развития экономики необходимо предоставить Чеченской Республике статус – "Регион интенсивного экономического развития". Со всеми вытекающими из этого статуса льготами и привилегиями… Однако после вступления в должность президента Чеченской республики Рамзан Кадыров заявил: "Мы за дальнейшее укрепление вертикали власти в России. В связи с этим я не вижу никакой необходимости в заключении договора о разграничении полномочий между федеральным центром и Чеченской республикой". Действительно, зачем нужен еще какой-то договор?

Обратное направление
И еще один аспект, на который следует обратить внимание. Власти, рассуждая об «особом пути» России, о «суверенной демократии», одновременно не перестают кивать на Запад, призывая учиться на его опыте (правда, дальше слов дело не идет). Однако как в случае с изменением сроков полномочий президента и парламента, так и в случае определения отношений центра и регионов, на Западе прослеживается обратная тенденция.

Например, во Франции еще в 1982 году был ликвидирован институт префекта, с помощью которого правительство осуществляло административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления и местного управления в департаментах. После этого во Франции был принят еще целый ряд законов, направленных на децентрализацию государственного управления. Это произошло в связи с тем, что, во-первых, в 70-80-е годы стала очевидной неэффективность излишне централизованного управления: неповоротливость государственной бюрократической машины, "столичное", то есть искаженное и приблизительное видение местных проблем и т. д. Во-вторых, французы просто перестали ходить на выборы такой несамостоятельной местной власти.

Опыт Испании для России еще более показателен, так как проблемы взаимоотношений центра и регионов, в том числе проблема сепаратизма, в этой стране стоят не менее остро, чем у нас. По мнению специалистов, за последние 25 лет, прошедших с момента смерти Франко, Испания совершила переход от одного из наиболее централизованных государств Европы к образованию и закреплению собственной модели децентрализованного государства. В частности, Конституция Испании 1978 года предоставила возможность не только отдельным, но всем территориям страны получить доступ к широкой законодательной и институциональной автономии. Новая модель территориального устройства получила название "Государства автономий".

Важно отметить, что Конституция Испании не устанавливает ни число, ни названия автономных сообществ, но лишь обозначает пути для того, чтобы отдельные провинции или их объединения могли такие сообщества создавать (это право было реализовано всеми провинциями, и Испания имеет сейчас в своем составе 17 автономных сообществ). Конституция также не определяет уровень полномочий каждого автономного сообщества, ограничиваясь лишь списком полномочий и определяя два возможных пути достижения автономии: быстрый, предусмотренный для исторических регионов и позволяющий сразу получить максимальный уровень полномочий, и медленный, когда регионы расширяют объем полномочий постепенно, по мере готовности.

С 1998-го года в Испании начался следующий этап децентрализации, заключающийся в создании так называемых "местных пактов". В соответствии с этой тенденцией автономные сообщества должны определить функции и полномочия, которые необходимо передать местным органам. То есть процессы децентрализации в европейских странах, даже формально не являющихся федеративными, пронизывают их государственное устройство сверху донизу.

Евгений Уткин