Егор Бушев: Упразднение Уставного суда будет иметь отложенный эффект

фото пресс-службы Контрольно-счетной палаты

Уставный суд Петербурга прекращает работу 1 июля. Он упразднен в соответствии с поправками в Конституцию и обновлением федерального законодательства. О наиболее значимых решениях этого органа и целесообразности трат на его содержание ЗАКС.Ру поговорил с бывшим судьей Уставного суда, аудитором Контрольно-счетной палаты Егором Бушевым.

- Егор Андреевич, вы были судьей Уставного суда более двух лет, в 2018-2020 годах. Какие впечатления у вас остались от этой работы?

- Самые положительные. Это была очень интересная работа. Уставный суд - это страж Основного документа нашего города, он защищал Устав от нарушений. Ведь как бывает? Депутаты приняли один закон, а исполнительные органы поняли и применили его по-своему, совсем не так, как это должно быть. В результате закон начинает противоречить Уставу, хотя должен обеспечивать его реализацию.

У суда фактически было два полномочия. Рассматривать жалобы, запросы о соответствии нормативных правовых актов городскому Основному закону и давать официальное толкование Устава. Если основное полномочие по нормоконтролю, то есть проверке соответствия Уставу законов и иных нормативных правовых актов, с сегодняшнего дня в Петербурге "перераспределяется" в пользу судов общей юрисдикции, то официальное толкование Устава теперь будет осуществляться самим законодателем - Законодательным собранием и губернатором города. Полагаю, что это рационально и справедливо, поскольку, кроме органа конституционной юстиции, только сам "автор" Устава может "расшифровать" заложенный в нем глубинный смысл. Устав города принимался не референдумом, как, например, федеральная Конституция и конституции некоторых республик, а законодателем.

 - За время вашей работы какие наиболее значимые решения принимал Уставный суд?

- Понимаете, оценку значимости решений такого специфического суда, как Уставный, можно давать по-разному. Вы, наверное, неоднократно слышали, что Уставный суд рассматривает одно-два дела в год. Количество дел - да, безусловно, небольшое. Но для кого, например, принимает закон Санкт-Петербурга ЗакС? Для всех его жителей, то есть для почти 5,5 миллионов человек. Так же и с решениями Уставного суда, который проверял эти законы на соответствие Уставу. Это не "суд для двоих" - истца и ответчика, это суд для всего города, для всех органов, задействованных в исполнении проверяемого закона, для всех жителей, которых закон прямо либо даже косвенно касается. Поэтому и значимость дел, с моей точки зрения, определяется тем, как на общегородскую повестку повлияло принятое решение.

Вот, например, самым известным, наверное, было решение 2005 года, когда Уставный суд по жалобе горожанина фактически "упразднил", как тогда писали в прессе, Администрацию Губернатора Санкт-Петербурга - сделал вывод о том, что она де-юре не была сформирована оспоренным постановлением Правительства города. Правовые последствия - самые серьезные: как подчеркивалось в определении Уставного суда, разъясняющем смысл этого решения, "несуществующим" органом власти не могли совершаться какие-либо юридически значимые действия, включая издание нормативных и ненормативных правовых актов. Конечно, отношение к этому безусловно резонансному решению было неоднозначное, но именно с этим решением я связываю последовавшую своего рода реформу Уставного суда.

- Речь о том, что сузился круг заявителей?

- Не только. Во-первых, сократили число судей с семи до пяти. Сузился круг полномочий. Сократилось финансирование. Что тогда произошло? Нормативный акт был обжалован гражданином. Не депутатами и не органом государственной власти. И тогда, действительно, исключили возможность для граждан обращаться с жалобами на постановления Правительства и нормативные акты других исполнительных органов. А у нас основной массив нормотворчества, которое касается простых людей, не в законах, а как раз в подзаконных нормативных актах. Фактически у граждан изъяли данный инструмент защиты их прав. Может быть, в какой-то степени это и предопределило сегодняшнее решение о прекращении деятельности Уставного суда.

 - А непосредственно в вашей практике были резонансные решения? Вообще были случаи, когда Уставный суд вставал на сторону заявителя?

- Безусловно. Когда я стал судьей, по-моему, первым моим делом было так называемое "дело о тишине". По закону о тишине нельзя шуметь в ночное время, а также в выходные и праздничные дни. Это статья 8 закона Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях". Кто следит за исполнением этой статьи со стороны органов государственной власти? Сама администрация Санкт-Петербурга на своем сайте писала: "обращайтесь в полицию". Но это петербургская статья, и у нас соглашения с МВД нет в этой части, поэтому ее должен был реализовывать комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности. Но в ночное время органы госвласти уже не работают. Куда звонить? В полицию? Она имеет право только пресечь дебош. А если просто на фортепьяно громко играют и не дают спать? Уставный суд тогда принял, как мне показалось, компромиссное решение - выявил уставно-правовой смысл оспоренной нормы, указав, что, исходя из положений Устава, она не предполагает для органов исполнительной власти возможности не работать в то время, когда они должны обеспечивать соблюдение установленного запрета. Фактически суд указал, что комитет должен организовать по ночам дежурный телефон или иным образом обеспечить горожанам возможность обратиться с сообщениями о том, что совершается такое правонарушение, а чиновники комитета должны выехать и зафиксировать правонарушение в момент его совершения.

- И это помогло?

- К сожалению, у Уставного суда отсутствовали полномочия по принудительному исполнению собственных решений. Было только воззвание к совести и правосознанию исполнителей закона, но не было службы судебных приставов, которая бы пришла и заставила исполнять наши решения. Поэтому это решение, насколько мне известно, и по настоящее время остается неисполненным.

- Уставный суд рассматривал несколько дел в год, но занимал большое пространство на площади Пролетарской Диктатуры. Там было трудоустроено достаточно много человек. Чем занимались эти люди изо дня в день?

- Часть аппарата - это бухгалтеры, материально-техническое обеспечение, потому что у Уставного суда не было собственного судебного департамента. Он был самостоятельным органом государственной власти Санкт-Петербурга, который обеспечивал свою работу. У него даже собственный гараж был. Суд сам содержал штат водителей. Закупка ручек, бумаги - все это суд делал сам. Был, естественно, правовой аппарат, то есть помощники судей и правовое управление. Оно занималось обеспечением как текущей, так и деятельности по осуществлению правосудия.

Почему так много народу работало над одним решением? Из-за большого количества адресатов этого решения нельзя было совершить ошибку. Каждое решение выверялось, рассматривалось под микроскопом. Взвешивались все возможные последствия того или иного решения. Проверка нормы закона - это проверка, в том числе, и порядка принятия закона. Весь законодательный процесс разбирался ретроспективно от внесения проекта закона до его опубликования. Не говоря уже о работе с содержанием оспариваемой нормы, установлением существующего понимания ее правоприменителем, выяснением того смысла, который закладывался в нее "автором" - то есть законодателем. Поэтому так много людей и трудилось. Нет предела совершенству.

- Когда вы устраивались в Уставный суд, в СМИ вас представляли как "сына однокурсника Дмитрия Медведева". Вас это задевало? 

- Наверное, если бы это было правдой, то, вероятно, это было бы неплохо.

- А это неправда?

- Конечно, они учились в одном университете, на одном факультете, но, тем не менее, на разных курсах, у них разные годы выпуска. И хотя они пересекались по времени, это само по себе еще вовсе не означает, что они обязательно были как-то связаны, тесно общались.

- Что лично вам дали два года работы в Уставном суде?

- Работа в органах конституционной юстиции - это, отчасти, научная работа, по крайней мере, она требует методологически выверенного подхода к принятию решений. Дискуссии с другими судьями, коллегиальные обсуждения - это бесценный жизненный опыт, который остается на всю жизнь. Так сложилось, что в составе Уставного суда, в котором трудился я, были представители разных направлений, сфер юридической практики, даже, можно сказать, разных складов юридического мышления - это высочайшего уровня профессионалы с богатейшим жизненным опытом и уникальным бэкграундом, которым я искренне благодарен за совместную работу: председатель Наталья Федоровна Гуцан, заместитель председателя Игорь Владимирович Тимофеев, Марина Анатольевна Матвеева и Антонина Викторовна Шевченко.

- В КСП работать интереснее, чем в суде?

- Работа разная, она по-разному интересна, хотя суть у нее одна: и Уставный суд, и Контрольно-счетная палата обеспечивают в нашем городе реализацию прав граждан, гарантированных, в том числе, Уставом. Здесь, в КСП, реальное правоприменение. Те знания и опыт, которые я получили там, в суде, я применяю и здесь в этой работе.

- О правоприменении. Горожане из новостей регулярно узнают о нарушениях, которые устанавливает КСП по итогу своих проверок, но сообщений о наказаниях гораздо меньше. Как часто нарушителей наказывают?

- Наказывают. Наказание бывает разным, не обязательно уголовным. Например, нецелевое расходование средств бюджета до определенного размера влечет административную ответственность. Привлекают и к дисциплинарной ответственности - вплоть до увольнения, кадровые решения регулярно принимаются. Но оценивать деятельность КСП количеством последовавших уголовных дел было бы неверно. Безусловная позиция всех ветвей власти и правоохранительных органов - решения и выводы Контрольно-счетной палаты должны в обязательном порядке учитываться, в том числе, в бюджетном планировании: по-другому формулируются государственные задания, могут где-то меньше средств выделить, если мы установили, что они неэффективно расходуются. Наши выводы могут не иметь краткосрочного эффекта, выражающегося в том, что кого-то сразу приговорили. Работа КСП отлична от той работы, которую, например, выполняют следственные органы. Надо понимать, что, если произошли какие-то потери бюджета и они имеют даже признаки ущерба бюджету, за этим не всегда стоит преступление. Однако, безусловно, мы тесно сотрудничаем с правоохранительными органами.

- Как аудитор КСП вы поддерживаете решение об упразднении Уставного суда? Ежегодно из бюджета на него уходило 80-90 млн рублей. Это обоснованные траты?

- Чтобы судить как аудитор, я должен провести полноценную проверку деятельности. Только потом могу сделать свои выводы. Но я могу высказать свою позицию как гражданин и как судья в отставке. Нельзя подходить с точки зрения простой арифметики - разделить количество денег на количество вынесенных решений и тем самым узнать стоимость одного решения, как иногда у нас в прессе, к сожалению, делают. Если делить, то на общее количество адресатов решения, тогда это будет справедливо. И тогда, скорее всего, окажется, что решения Уставного суда во много раз дешевле решений судов общей юрисдикции. Суммы эти для простого человека, конечно, кажутся значительными, но это приблизительно в два раза меньше, чем выделяется из бюджета на некоторые спортшколы. А это был, между прочим, высший орган судебной власти Санкт-Петербурга.

 Если сравнить с масштабами средств на содержание администрации города - это капля в море. Рассуждать, целесообразны эти траты или нет… Это, знаете, как подводная лодка с ядерными боеголовками. Она нечасто стреляет и дай бог, чтобы вообще никогда ей не пришлось стрелять, но содержание ее стоит очень дорого, а ее существование является сдерживающим фактором, и оно само по себе и представляет ценность. Утрату сдерживающего фактора в виде Уставного суда я расцениваю как безусловную потерю. Да, может быть, это было продиктовано объективными тенденциями в развитии федеративных отношений, которые складываются у нас в России. Но упразднение этого суда для граждан будет иметь отложенный эффект. Когда ты переходишь дорогу в неположенном месте, то эффект, зачастую, ощущаешь сразу - либо машина сбила, либо оштрафовали. С нарушением Устава не так. Эффект от такого нарушения наступает в долгосрочной перспективе, но он обязательно будет, и по своим последствиям, как правило, намного серьезней чем можно было себе представить на момент принятия "плохого" нормативного акта.

- Суды общей юрисдикции, которым передадут основные полномочия Уставного суда, не будут справляться? Будут перегружены? В чем проблема?

- Помните, мы говорили о том, сколько людей трудились над одним решением? У федерального суда отсутствует такая возможность. Нет возможности столько же времени, сил и ресурсов потратить на одно решение. У них много других категорий дел. Да и механизм принятия решений другой, содержание решения принципиально иное будет.

- Есть риск, что решения будут не такими качественными?

- Я не говорю, что они будут некачественными. Но то, что будет потрачено меньше времени и, значит, они будут менее выверенными, на мой взгляд, это вполне себе очевидное последствие. Я не говорю, что они будут хуже или лучше. Может быть, и лучше. Но на их принятие будет затрачено меньше времени и сил, а значит - меньше мнений будет выслушано, меньше обстоятельств будет исследовано и принято во внимание.

 Другой вопрос, что в 2000 году, когда начал работу Уставный суд, соотношение федерального и регионального законодательства было другим. Тогда очень многое отдавалось "на откуп" регионам. Сейчас идет тенденция к тому, что правовое регулирование, во многом, унифицируется, и все больше вопросов регулируется непосредственно в федеральных законах без отсылки к региональным правовым актам. В такой ситуации, может быть, и оправдан отказ от этих органов.

Есть и еще одно, возможно не правовое, но важное обстоятельство. В каждом регионе есть свои особенности - у нас федеративное государство. То, что заложено в федеральной Конституции, то, что значимо и справедливо для всей страны, получает свое уникальное продолжение в региональных основных законах. Федеральные судьи иногда приезжают по принципу ротации из других субъектов. В то время как судьи Уставного суда, назначенные Законодательным собранием, в этом смысле, максимально представительны, депутаты их назначают с учетом их связи с Санкт-Петербургом, чтобы они могли учесть при вынесении решений традиции города и наши культурные особенности. Неслучайно петербургские традиции закреплены в Уставе. В этом смысле федеральный суд, конечно, никогда не заменит Уставный суд Санкт-Петербурга.

Сергей Еремеев